• 신편 한국사
  • 고려 시대
  • 19권 고려 후기의 정치와 경제
  • Ⅱ. 경제구조의 변화
  • 2. 수취제도의 변화
  • 1) 조세

1) 조세

 중세 봉건국가에서 국가 재정수입으로 가장 중요한 근간의 하나가 租稅이다. 그런데 조세의 수취는 토지의 정확한 조사와 함께 소출을 계량하는 量制를 바탕으로 이루어지는 것이므로, 조세수취의 문제는 곧 이 시기의 量田制나 양제와 밀접한 관계를 가지고 있다. 더욱이 結負法을 핵으로 하는 고려시대의 양전제는 단순히 토지측량상의 기술적인 문제에만 그치는 것이 아니다. 이는 농지의 실질면적과 그 농지로부터 생산되는 생산량까지 동시에 표현되는 제도이므로, 농업생산력의 발전에 따르는 조세액의 조정이나, 토지분급의 문제 등 부세정책을 합리적으로 운영하기 위한 선결 조건인 것이다.

 하지만 조세의 부과나 조세수취 방식 등 조세와 관련된 문제는 단순히 量制나 量田尺과 같은 제도사적인 측면에서만 검토해서는 안될 것이다. 왜냐하면 조세제도의 운용은 1차적으로는 농업생산력의 수준에 기초하며 나아가서는 당대의 수취체제를 비롯한 사회 전반적인 변동과 유기적인 관련을 가지기 때문이다. 따라서 조세수취의 기본이 되는 양제나 양전척의 제도사적인 변화와 함께 그러한 변화가 가능하게 된 역사적 배경을 아울러 살펴보아야 할 것이다.

 고려 후기 사회는 정치적으로는 무신집권 및 몽고와의 관계, 경제적으로는 전시과체제가 붕괴되고 사적 대토지소유가 발달하게 되는 등 전기와 구별되는 여러 가지 변화가 일어났다. 이와 같은 상황에서 조세의 운용도 고려 전기와 달리 이루어질 수밖에 없을 것이다. 고려 후기 조세의 변화도 여러 가지 측면에서 검토해 볼 수 있겠지만, 특히 중요한 변화로 생각되는 양제와 양전제 및 收租式의 변동에 초점을 맞추어 살펴보기로 한다.0861)고려시대 양제와 관련된 연구는 다음과 같다.
金容燮,<高麗時期의 良田制>(≪東方學志≫16, 延世大, 1975).
姜晋哲,<田結制의 문제>(≪高麗土地制度史硏究≫, 高麗大 出版部, 1980).
金泰永,<科田法體制의 土地生産力과 量田>(≪韓國史硏究≫35, 1981).
浜中昇,<高麗後期の量田と土地臺帳>(≪朝鮮學報≫112, 1985).
呂恩暎,<高麗時代의 量田制>(≪嶠南史學≫2, 嶺南大, 1986).
―――,<高麗時期의 量制>(≪慶尙史學≫3, 1987).
金潤坤,<羅·麗 郡縣民 收取體系와 結負制度>(≪民族文化論叢≫9, 嶺南大, 1986).
魏恩淑,<高麗時代 農業技術과 生産力硏究>(≪國史館論叢≫17, 國史編纂委員會, 1991).

 우선 양제의 문제부터 살펴보면, 고려 전기는 1碩=15斗였는데0862)“定田稅 以十負出米七合五勺 積至一結 米七升五合二十結 米一碩”(≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅 문종 23년). 고려 후기 양제는 元과의 관계 속에서 용적이 高麗石의 2배가 되는 元石이 도입되어 사용되었다. 예컨대 원종 12년(1271)에 元軍의 말먹이를 충당하는 데 필요한 원석 135,000석이 고려석으로는 27만 석이 된다고 한 사실에서 미루어 알 수 있다.0863)≪高麗史≫권 27, 世家 27, 원종 12년 8월. 이 시기가 원간섭기라는 점을 감안하면 고려에서 원에 부담하던 곡류의 양을 잴 때 원의 양제를 기준으로 한 것은 불가피했을 것이다. 원종 11년 이래로 원군의 식량을 모두 원석의 하부단위인 漢斗로 계산하여 지급하고 있는 것도 그런 사정을 입증하는 것이다.0864)≪高麗史≫권 28, 世家 28, 충렬왕 3년 2월 정묘.

 이처럼 고려 후기 원의 영향으로 단위량이 2배로 증대된 양제가 원간섭기 이후에도 그대로 고려사회에서 사용되고 있는 이유는 무엇일까. 그 첫째 원인은 정부의 부족한 재정을 보충하는 데 유리했을 것이라는 점이다. 고려정부에서 2倍積化한 새 양제를 원군의 식량조달에만 국한하지 않고 제반 부세를 징수하는 데 사용한다면, 명목상의 징수단위량은 같더라도 실제의 징수량은 배로 늘어나는 효과를 거둘 수 있었을 것이다. 이것은 고려 후기 농업생산력의 발전을 바탕으로 가능한 상황이기도 했다. 둘째는 원석이 별다른 저항없이 고려사회에 적용될 수 있는 내재적 요소가 있었다는 것을 지적할 수 있다. 예컨대 고려 전기 문종 7년(1052)에 斛斗式을 정하면서 가루나 장류를 재는 되인 末醬斛과 콩·팥을 재는 되인 太小豆斛의 용적비를 6:3으로 하고 있는데,0865)≪高麗史≫권 84, 志 38, 刑法 1, 職制 문종 7년의 기사에 의하면 斛別 용적비는 米斛 4 : 稗租斛 7 : 末醬斛 6 : 太小豆斛 3으로 되어 있다. 여기에서 종래의 말장곡이 태소두곡의 2배적으로서 원석과 용적이 일치함을 알 수 있다. 요컨대 새 양제는 고려 전기의 양제와 괴리된 것이 아니므로 별다른 무리없이 고려에서 통용될 수 있었던 것이다.0866)金潤坤, 앞의 글, 149쪽.

 고려 후기 양제가 2배적화한 것 외에 또 중요한 변화로서 지적하지 않으면 안되는 것이 있다. 그것은 모든 곡물과 식품류를 계량할 때 고려 전기와 달리 단일한 체계로 계량하게 되었다는 점이다. 고려 전기의 경우는 위의 문종 7년의 사례에서 보듯이 곡물과 식품의 종류에 따라 量器의 용적을 달리하는 異積同價의 양제였다. 말하자면 중앙과 지방의 官斛에 대한 규격을 종류에 따라 다르게 설정함으로써 한 되에 담겨진 곡물·식품의 가격은 같도록 하였다. 그러나 고려 후기에는 모든 곡물을 단일한 체계로 계량하게 된 것 같은데, 그 근거로는 조선 세종 28년(1446)에 양기를 새로 정하면서 合-升-斗의 체제로 단일화하고 있는 점으로 미루어 그렇다.0867)≪世宗實錄≫권 113, 세종 28년 9월 임진. 물론 이 사료의 연대와 고려 후기의 시기가 다소 차이가 있으므로 이를 고려 후기까지 연결시키는 데 주저되는 바가 없지는 않다. 그렇지만 다음과 같은 측면에서 생각해 본다면 별다른 무리가 없을 것이다. 우선 세종 28년의 斗升合체제는 “以新營造尺 更定斛斗升合體制”라고 한 바와 같이 종전의 두승합체제를 새로 만든 자로 更定한 것이라는 점이다. 여기에서 양기의 형태는 달라졌지만 종전의 양제가 이미 두승합의 단일체계로 운용되고 있었음을 알 수 있다. 즉 두승합의 단일체계는 세종 이전부터 이미 통용되고 있었던 것이니, 그 시점은 고려 후기 양제의 변화가 아닐까 싶다. 앞에서 지적했듯이 고려 후기 양제가 2배적화하면서 양제의 운용에도 변화를 가져왔는데, 그 변화가 바로 양제의 단일체계로 나타나게 된 것 같다.

 조세를 계량하는 양제의 변화는 필연적으로 양제와 밀접한 관련이 있는 양전제의 변동을 가져오게 될 것이다. 그 변화의 방향은 結면적의 확대와 隨等異尺制의 시행이라는 두 가지로 집약될 수 있다. 우선 결면적의 확대는 양전식의 변동과 결부되어 나타나게 된다.0868)종래 고려 후기의 양전식의 변동으로는 신라시대 이래로 혼용되던 結과 頃이 분리되어 사용되기 시작한다는 점과 결면적이 축소된다는 점의 두 가지로 요약된다(金容燮, 앞의 글과 姜晋哲, 앞의 책 및 金載名,<高麗時代 什一租에 관한 一考察>,≪淸溪史學≫2, 韓國精神文化硏究院, 1985 참조). 그런데 그 후 頃畝라는 명칭은 사용되었으나 結負에 대신하여 부분적으로 사용되었을 뿐, 경무제가 존재했던 것이 아니라는 견해가 제시되기도 하고(李宇泰,<新羅時代의 結負制>,≪泰東古典硏究≫5, 翰林大, 1989), 또 경무제의 존재는 인정하되 結과 頃의 크기는 달라서 1결은 1경의 1/22이며, 1결의 면적도 오히려 확대되었다는 견해가 제시되었다(呂恩暎, 앞의 글, 1986). 따라서 앞으로 많은 논의가 계속 될 여지가 있지만 이 글에서는 결면적의 크기는 축소가 아니라 확대되었다는 견해가 보다 타당성이 있으므로 이를 따르도록 한다. 이를테면 步단위의 算田法이 고려 전기에 사용되던 周尺 대신에 명종 24년(1194)에 새로운 체계로 바뀌어0869)李奎報,≪東國李相國集≫권 23, 草堂理小園記. 주척의 1.2배인 金尺이 사용되게 되었다.0870)고려 후기 金尺은 약 24.58㎝로서 종래 周尺(23.1㎝)에 비해 1.064배이다(呂恩暎, 앞의 글, 1986). 그 결과 종래의 1결은 方 33步, 즉 (33보)2의 원칙은 정해져 있었지만 실질적으로 1결은 방 35보, 즉 (35보)2의 양전식이 통용되게 되어 결면적의 확대를 가져오게 되었다. 이와 같이 양제의 대량화에 따른 結負의 면적은 점차 확대되어 갔을 것이다. 왜냐하면 결면적의 확대는 조세 부담자인 농민의 불만을 무마하는 측면에서도 필요했을 것이며, 대토지소유자인 권세가들도 자신의 소유지를 서류상으로 줄이는 대신 실질적으로는 더 많은 토지를 소유할 수 있는 방안이었기 때문이다.0871)李宇泰,<新羅의 量田制>(≪國史館論叢≫37, 1992), 42쪽 참조.

 그런데 고려 후기 1결=(33보)2 대신에 1결=(35보)2의 양전식이 관행된 원인은 寸단위를 표시하기 어려운 척도의 도입, 즉 수등이척제 시행과 밀접한 관련이 있다.0872)예컨대 (35步)2을 1結로 할 경우 1負의 면적은 (3步 1尺 8寸)2이 되지만 1부를 (3步 3尺)2으로 할 경우에는 寸단위의 표시가 제거되어 양전식이 간편해진다(金潤坤, 앞의 글, 146쪽). 수등이척제란 1결의 조세액을 고정시켜 놓고 그 대신 1결의 면적을 조절하는 양전식이다. 본래 농지는 그 비옥도에 따라 단위면적당 생산량의 차이가 있으므로 모든 농지에 동일한 조세액을 부과하기 위해서는 결면적에 廣狹의 차이를 두는 방법으로 해결할 수밖에 없다. 그리하여 비옥한 토지에는 길이가 짧은 양전척을 적용하고 척박한 토지에는 길이가 긴 양전척을 적용하는 수등이척제를 채택하게 된 것이다.

 수등이척제의 구체적 내용을 살펴보면 토지를 肥瘠의 차이에 따라 상·중·하로 구분하되 농부의 手指를 길이 산정의 기준으로 삼아 상등척은 20指, 중등척은 25指, 하등척은 30指를 각각 1척으로 채택하고 있다.0873)≪世宗實錄≫권 49, 세종 12년 8월 무인. 이와 같이 수등이척제는 3종류의 기준척을 전제로 하여 같은 단위면적을 3종류로 차등화하므로 단일한 면적을 전제로 하는 ‘分’척은 유명무실하게 되었던 것이다.

 수등이척제의 도입은 이러한 양전식의 변동을 가져왔을 뿐 아니라 당연히 收租方式의 변동도 가져왔다. 고려 전기의 수조방식은 1결의 면적을 고정시켜 놓고 田品에 따라 조세를 달리하는, 즉 단일양척제에 의한 同積異稅制였다. 예컨대 성종 11년(992)에 정해진 公田에 대한 수조방식은 전품을 상·중·하로 나누어 전품에 따라 조세의 수취량을 달리하는 差額收租방식이었던 것이다.0874)≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅. 만일 토지의 비옥도에 따라 다른 양척을 사용한다면 동일한 수조를 할 수 있지만, 그렇지 못하고 단일양척을 사용하는 상황에서는 차액수조를 할 수밖에 없었던 것이다. 그러나 전품에 따라 길이를 달리하는 수등이척제에 의한 양전이 시행되자 결당 동일한 조세를 부과할 수 있었던 것이다.0875)姜晋哲, 앞의 책, 377∼379쪽 참조. 이를테면 공양왕 3년(1391)에 제정된 科田法에서 공·사전에 전조를 일률적으로 부과하여 畓은 1결당 현미 30되, 旱田은 1결당 잡곡 30되로 정하고 있는 것이 이런 사실을 입증해 준다.0876)≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田 공양왕 3년 5월.

 그러면 고려 전기의 단일양전척 대신에 수등이척제로 변화하게 되는 시점에 대해서 살펴보기로 하자. 이 문제는 고려시기 양전제가 수등이척제에 의한 양전제로 변모하게 되는 배경과 밀접한 관련이 있으므로 이를 염두에 두고 살펴볼 필요가 있다. 고려 후기 사회는 전기에 비해 상대적으로 토지에 대한 관심과 지배의욕이 높아지게 되는데, 이것은 다음의 두 가지 측면에서 생각해 볼 수 있다. 하나는 고려 후기 경지면적의 확대와 농업기술의 발달로 농업생산력이 비약적으로 증가되면서 자산가치로서의 토지에 대한 관심도가 상대적으로 높아졌을 것이라는 점이다. 우선 경지면적의 확대는 山田의 개발과 歲易농법의 常耕化를 들 수 있다. 산전개발이나 세역전의 상경화는 고려시대 전체를 통해 늘 있었던 일이지만 특히 대몽항쟁기를 거치면서 급속도로 전개되었을 것이다. 더욱이 농민층의 경우는 무신정권 이후의 혼란기와 몽고침략의 압력하에서는 지배층의 수탈이 가중되었기 때문에 단위면적당 생산력의 증가는 절실한 문제였다. 그러므로 자작농이든 전호농민이든 빈곤을 극복하기 위해 세역전을 상경화시켜 수입을 늘리는 길밖에 없었을 것이다.0877)金容燮, 앞의 글, 78∼80쪽. 고려 후기 이와 같은 상황을 충족시키기 위해서는 농업기술의 발달이 중요한 과제이어서, 원의 새로운 농서나 연해안 저습지개발에 적합한 강남의 새로운 품종의 도입과 함께 파종방식이나 시비법 등의 기술개발이 이루어졌다. 이와 아울러 농민들도 생산력의 확충을 위해 가뭄시 失農의 위험까지 무릅쓰면서 단위면적당 수확량이 높고 노동력 절감이 가능했던 移秧法을 수용하고 있다.0878)魏恩淑, 앞의 글 참조. 하지만 농업생산력의 증가는 다른 한편으로 田品의 차이에 따른 녹봉의 불공평과 수세수취에 있어서 불균등을 심화시키는 배경이 되기도 했다. 그 결과 이런 모순을 시정하고 增賦 효과를 위해 결부제 운영방식의 전환, 즉 수등이척제를 시행하게 되었다.0879)朴京安,<甲寅柱案考>(≪東方學志≫66, 1990), 133∼134쪽.

 또 다른 하나는 위와 같은 상황을 배경으로 조세 외에 貢賦와 徭役의 수취에도 변화가 생기게 되었다는 점이다. 이에 대해서는 다음 절에서 자세히 살필 것이므로 핵심만 지적하기로 하겠다. 우선 고려 후기에는 전기의 직접 납부 대신에 요역의 物納현상이 가능해졌고, 공부의 경우도 대납이 확산되어 갔다. 뿐만 아니라 공부와 요역의 부과기준도 人丁의 다과에서 토지의 다과로 변모하게 되었다. 이와 같은 현상은 세제전반에서 전기에 비해 토지의 비중이 절대적인 기준이 되었음을 의미하는 만큼 이를 수용할 수 있는 보다 합리적인 양전식이 필요했을 것이다. 이러한 것은 조선 세종 26년(1444)의 기록이 시사하는 바가 많다. 즉 “科田·出軍·賦役 등을 부과할 때 양척동일법으로 양전하면 계산상 어려움이 따르므로 결의 광협을 다르게 한 전례로써 分定하여 同科收租하도록”하고 있다.0880)≪世宗實錄≫권 106, 세종 26년 11월 무자. 이는 단일양전척에서 수등이척제로의 변화가 단순히 조세부과의 문제에만 국한된 것이 아니라 고려 후기 수취전반의 변동과 관련된 것이라는 점을 입증하는 좋은 예이다. 결국 단일양전척에서 수등이척제로의 변화는 단순히 양전식의 문제에만 국한된 것이 아니라 고려 후기 경지면적의 확대나 농업생산력의 발전 및 수취전반의 변동과 관련하여 나타난 것으로 볼 수 있겠다.

 수등이척제의 시행이 이와 같이 고려 후기 사회경제적 변화를 기반으로 하는 것이라면, 고려 전기의 단일양전척에서 수등이척제로 전환하는 시기는 고려 후기 수취개정의 기준이 되었던 충숙왕 원년(1314)의 甲寅量田이 아닐까 싶다.0881)李貞熙,<高麗後期 徭役收取의 實態와 變化>(≪釜大史學≫9, 1985), 27∼30쪽에서 甲寅年의 量田은 수등이척제에 의한 방식으로 행해진 것이며, 이 때 고려 후기 수취기준이 토지과세로 제도화되었다고 지적한 바 있다. 이외 갑인양전과 관련해서는 朴京安, 앞의 글, 96쪽 참조. 다만 이 때의 갑인양전이 비록 6년간에 걸쳐 철저히 시행된 것이라 하더라도 전국의 모든 토지에 대하여 일제히 새로운 양전법을 적용하기에는 어려움이 있었을 것이다. 그러나 고려 후기 조세수입의 증대가 절실했던 상황에서 새로운 양전법은 점차 정착되어 갈 수밖에 없었을 것이다. 이것은 수등이척에 의한 양전법과 異積同稅의 수조법이 己巳量田(공양왕 원년 ; 1389)에 의한 과전법체제에서 정식 법제로 확정되어 조선초까지 계승되고 있는 데서 알 수 있다.0882)과전법체제가 성립된 이후의 양전과 收租에 대해서는 金泰永, 앞의 글 참조.

<李貞熙>

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