고려에서 조선으로의 전환은 단순한 왕조의 교체에 그친 것이 아니라, 정 치·경제·사회·문화 등 여러 방면에 걸쳐 커다란 변화를 가져왔다. 정치 적으로는 문벌귀족정치에서 양반관료정치로, 경제적으로는 전시과체제에서 과전법체제로, 그리고 사회 문화적으로는 불교 중심의 사회에서 유교 중심 의 사회로 이행되었던 것이다. 특히 15세기는 정치·경제·사회·문화면에서 조선왕조의 지배질서가 확립되기 시작한 시기이다. 왕조를 개창한 주체 세력인 신진사대부들이 새로운 정치세력으로 등장하면서 지배신분의 폭이 넓어지고, 경제 및 사회정책면에서도 변화가 초래되었다. 민생의 안정을 최대의 정책목표로 추진하여 국토의 개간과 생산력의 증대가 촉진되었고, 양인 신분의 증가 및 노비의 신분 향상 등이 나타났다. 그리하여 조선사회는 고려 말의 모순된 고려적인 귀족정치가 점차 시정되고 정치체제와 사회제도가 보다 합리적으로 재편되어 갔다.

　조선왕조는 중앙집권적 양반관료 국가였다. 중앙집권이란 지방분권에 대비되는 통치방식으로 모든 정치·군사·사회의 권력을 중앙에 집중시키는 통치 형태이다. 이러한 조선의 통치구조는 태종 이후에 본격적으로 정비되었고, 성종대에 반포된≪經國大典≫에 의해서 일단락되었다. 물론 조선의 정치제도는 고려왕조의 문무 양반체제를 답습하였고 조선왕조에서는 이를 개편하여 제도화시켰다. 양반들은 관료기구를 활용하여 정치적인 권력을 확대시켜 나갔을 뿐만 아니라 경제적·사회적인 특권과 함께 문화의 주인공으로 활약하였다.

　양반관료들은 蔭敍보다는 科擧를 통하여 정계 진출을 꾀하였는데, 이것은 가문과 문벌보다는 개인의 능력을 중요시한 것이다. 고려의 문벌귀족은 가문의 후광에 힘입어 그 권위를 유지하였지만, 조선시대의 양반은 자신의 능력으로 관료의 지위에 올라야 했던 것이다. 한편 조선에서는 고려의 문벌귀족에 비하여 보다 많은 가문이 관료로 진출하고 있었다. 이는 지배층의 확대를 의미하는 것으로 사회발전의 일면을 표시하는 것이다.

　양반들은 조선왕조 정치기구 내의 관료가 됨으로써 엄격한 양반관료 체제를 확립할 수 있었다. 이들은 모두 官階로 조직되어 철저한 위계질서를 갖추어 나갔던 것이다.⁰¹¹⁾ 조선시대의 관료조직에 대해서는 다음 글이 참고된다.
李成茂,≪朝鮮初期 兩班硏究≫(一潮閣, 1980).
車文燮,＜政淪構造＞(≪한국사≫10, 국사편찬위원회, 1974).
南智大,≪朝鮮初期 中央政治制度硏究≫(서울大 博士學位論文, 1993). 이 때에 관료들의 품계는 정1품에서 종9품까지 18등급으로 이루어졌는데, 6품 이상은 각 등급마다 다시 상하위의 구분을 두어 결국 총 30단계의 위치로 이루어졌다. 그리고 이 관계조직은 크게 세 개의 경계선을 마련하여 그 경계선을 넘어서 승진하기는 힘들 뿐 아니라, 많은 제한을 두고 있다. 그것은 첫째 정3품 상위 이상을 堂上이라 한 것이고, 둘째 정3품 하위 이하를 堂下라 하고 6품 이상을 參上(또는 參內)이라 하였고, 셋째 7품 이하를 參下(또는 參外)라 하여 각각 구별하였다. 당상관은 중신으로서 국가의 중요한 정책을 결정하는 데에 참여하였고, 議政府의 3정승과 六曹의 판서 등 중앙정부의 고관직을 거의 독차지하였으며, 나아가 지방관아의 장관직도 독점하였다. 그리고 기타 관청의 책임자도 모두 당상관이 차지하였는데, 이것은 提調의 이름으로 겸임토록 하였다. 5衛都摠府와 5위의 지휘관들은 물론 고위 문관이 겸임하였고, 각 도의 감사 역시 兵使와 水使를 겸임한 예가 그것이다. 이와 같이 조선시대에는 국가의 중요 권력을 몇몇 고급관료에게 집중시켜서 관리에 대한 보수의 절감 효과를 높였을 뿐 아니라, 소수의 고급관리군이 중요한 국정을 이끌어 갔다는 데에서 특징을 찾아 볼 수 있다. 그리고 牧民官인 수령은 참상관 이상이라야 임용될 수 있었다. 관품체계 중에서 문반의 경우에 大夫와 郎을 구분하였는데, 이것은 인사 절차상의 차이와 관련이 있었다. 대부는 국왕이 敎의 형식으로 부여하였으나, 낭은 銓曹의 낭청과 당상의 결재를 거쳐 주어졌으며 또 대간의 署經을 거쳐야 했다.

　한편 조선에서는 관직과 관계가 일치되도록 노력하였다. 그러나 부득이 하여 양자가 일치되지 못하는 경우에는 行守制度를 마련하여 가급적 관직과 관계의 일치에 가깝도록 하려고 노력하였다. 즉 階高職卑라하여 품계가 높은 사람이 낮은 관직에 임용되면 그 관직 안에 「行」자를 붙였고, 그 반대인 階卑職高의 경우에는 관직 앞에 「守」자를 붙여서 관직과 관계의 조화가 이루어지도록 한 것이다.⁰¹²⁾ 예컨대, 종1품인 崇政大夫가 정2품인 吏曹判書에 임명되면, 「崇政大夫 行曹判書」라 하고, 반대로 종2품인 嘉善大夫가 정2품인 弘文館大提學에 임명되던 「嘉善大夫 守弘文館大提學」이라 칭하게 된다. 이와 같은 관직과 관계의 결합과 연결은 엄격한 관료주의의 표현이며, 조선왕조의 통치구조에서 결국 관료체제를 어떻게 조직하고, 이를 어떻게 효율적으로 운영하느냐에 왕조의 운명이 달려 있었던 것이다.

　조선왕조의 관료체계는 국왕을 정점으로 하여 중앙집권 체제를 완비하는 것을 이상적인 것으로 생각하였다. 그리고 이의 실천을 위하여 정책적 중요 방향을 설정하였다. 태조는 일찍이 그를 적극적으로 지지하여 왕조를 교체할 수 있도록 도와준 都評議使司⁰¹³⁾ 都評議使司는 본래 都兵馬使가 忠烈王 5년에 개칭된 것으로 여기에는 최고정무기관의 기능을 담당하던 宰府의 고위관인, 왕명출납과 군사를 맡았던 樞府의 고급관인, 그리고 錢穀을 담당하던 三司의 고관들이 참여하는 의결기관으로서, 사실상 정치·경제·군사담당 최고위 관리들의 모임이었다고 생각할 수 있다.를 즉위 직후에 개편하여 門下府·三司·中樞院으로 하고, 이곳에는 종2품 이상으로만 기구를 구성하여 정치·군사를 통할케 하는 의결기관으로 존속시켰다. 지금까지는 도평의사사가 문무 대권을 행사해 왔으나 권력을 분산시켜 그 기능을 약화시킴으로써 상대적으로 왕권의 강화를 꾀하고 나아가 문반 우위체제를 확립시키기 위한 조치였다. 이어서 태종은 지금까지 종친 및 공신들이 소유해 오던 사병을 혁파하여 병권을 왕 자신이 장악하였으며, 정령의 지휘체계에 있어서도 六曹 直啓制를 택하여 왕권의 기반 강화와 집권체제의 정비에 노력하였다.

　중앙집권체제의 강화를 위한 노력은 위에 지적한 몇 가지의 경우만이 아니었다. 모든 군현에 수령이 파견되어 고려시대처럼 主縣을 통해서 간접통치를 받던 屬縣이 소멸되었고 수령의 임기제와 相避制를 실시하여 수령세력의 토착화를 방지하였다. 그뿐 아니라, 향촌에서의 각종 민폐를 제거하고자 향리에 대한 통제를 강화하고, 특히 閑良官에 대한 통제를 가하여 居京侍衛케 하였으며, 태종대에는 유향소까지 폐지하여 한량관의 폐단을 막고자 하였다.

　조선은 양반들에 의해 통치된 양반관료국가라고 할 수 있다. 그러므로 당시 양반들은 정부의 주요 관직을 거의 독점하다시피 하였다. 그러나 신분상으로는 동일한 양반이라고 해도 그 내부에는 심한 차별이 있었다. 무반은 문반에 비해서 낮게 평가되었고, 庶孼 출신자는 과거 응시에 제한을 두었으며, 再嫁女의 자손도 고관직에 임명되지 못하였다. 또 지방차별도 심하여 함경도 출신의 양반이 고관직에 등용되는 예가 별로 많지 않았다. 그리고 양반들은 기술관직을 천시하고 이를 회피하였으며, 문관의 하급관리인 胥吏와 무관의 하급관리인 軍校 등의 행정실무직도 맡으려 하지 않아 결국 이러한 직책은 자연히 中人들이 세습직으로 맡게 되었다.

　한편 관직 진출에 있어서도 뚜렷한 한계를 설정하여 서얼 및 기술관은 정3품까지, 향리 및 토관은 정5품까지, 서리 및 기타는 정7품까지만 승진이 허용되는 限品敍用制⁰¹⁴⁾≪經國大典≫권 1, 吏典 限品敍用.가 시행되어 결국에는 양반만이 정1품까지 오를 수 있는 것이었다.

　양반이 차지하는 관직의 인원수도 정해져 있었다. 양반의 實職 총수는 5,605窠였다. 그 중 문반이 1,779과인데 京官職이 741과, 外官職이 1,038과이고, 무반직이 3,826과로서 경관직 3,324과, 외관직 502과이다. 그러나 5,605과 중에는 遞兒職 3,110과와 無祿官 95과가 포함되어 있어서 실제로 순수한 양반의 正職은 2,400과가 된다. 즉 문무 양반의 실질적인 정직수가 2,400과가 되는 것이다. 그러면 2,400과 중에는 문반의 비율이 어떤가를≪경국대전≫에 근거하여 조사해 볼 때,⁰¹⁵⁾≪經國大典≫권 1·4, 吏·兵典 京·外官職. 문반이 1,579과이고 무반이 821과로 나타나고 있다. 이를 경·외관별로 구분하면 경관직이 860과(문반 541과·무반 319과)이고 외관직이 1,540과(문반 1,038과·무반 502과)이다. 결국 당시에 선망이 되던 관직은 경관직 860과가 될 수 있다. 860과 중에는 132과의 兼官職이 포함되어 있어 이를 제외하면 순수한 경관 정직수는 728과(문반 466과·무반 262과)가 되며, 그 중에서도 문반직 466과가 모든 문반들이 가장 선망하는 자리가 되었던 것이다.

　어쨌든 모든 정치적 권력의 행사는 요직에 앉아 있는 소수의 고급 문반관리들에 의하여 이루어지고 있었다. 이에 역대 국왕들은 양반관료들의 횡포나 부정을 규찰하고 이를 방지하기 위하여 대간 이외에도 신문고를 설치하고 청원 및 상소의 기회를 마련하기도 하고, 또 조정에서는 별도로 지방에 감사관을 파견하여 수령들의 치적과 민간의 여론을 조사하여 부정과 비리를 방지하기도 하였다. 이와 같이 조선왕조에서 정치·경제·사회·문화 등 모든 분야에서 특별한 권세를 행사한 양반들은 그 신분이 세습되었으며 거주지역도 정해져 있었다.

　이상에서 조선시대의 정치구조, 통치체제상의 특징이 중앙집권적 양반관 료의 국가였다는 내용을 설명하였다. 이에 더하여 통치체제상의 특징을 몇 가지 더 지적할 수 있다.

　첫째, 조선왕조에서는 학술정치가 발달하였다. 조선시대의 弘文館은 학술기관으로서의 기능을 담당하였다. 홍문관은 일종의 국립도서관의 기능과 함께 학문을 연구하고 교서를 제작하였으며, 정책의 고문과 비판기능을 충실히 행함으로써 언관으로서의 역할을 다하였다.⁰¹⁶⁾ 崔承熙,＜弘文館의 成立經緯＞(≪韓國史硏究≫5, 1970).
李載浩,＜弘文館 機能의 變遷＞(≪釜山大 文理大論文集≫16, 1977). 그 밖에 藝文館과 春秋館도 학술관으로서의 기능을 행하였다. 특히 史官은 국왕의 언행을 일일이 기록하였고, 그가 기록한 史草나 時政記는 국왕조차도 임의로 볼 수 없게 함으로써 소신껏 역사의 기록을 남길 수 있게 하였다. 한편 의정부·홍문관·승정원의 고관들이 모여 국왕과 함께 정책을 토론하는 經筵제도가 활성화되어 국왕의 독재를 방지할 수 있을 뿐 아니라, 좋은 정치를 펴나갈 수 있도록 방향을 제시하기도 하였다.

　둘째, 조선의 정치체제가 유기적으로 편성되어 王權과 臣權이 조화를 이루었다는 사실이다. 중앙집권체제를 갖춘 조선은 국왕을 정점으로 하고, 그 아래 국정과 백관을 통섭하는 최고의 정치기관으로서 의정부가 있었으나, 6조에서 국정과 관서를 분장하여 6조의 정치적·행정적 기능과 실력이 강화되었다. 의정부·6조체제는 周代의 3公 6卿制와 유사한 제도이며, 조선시대의 정치체제상 기본을 이루었다. 여기에 왕명을 출납하는 承政院, 정치에 대한 언론과 관료들을 감찰하고 사회의 기강을 바로잡는 일을 맡은 司憲府, 왕에 대한 간쟁과 정치에 대한 언론을 맡은 司諫院, 왕의 정치적 학술적 자문과 학문·언론을 담당한 홍문관 등이 정치의 주요기관으로서 왕권과 신권을 견제·조절하면서 이상적인 유교정치를 수행할 수 있도록 구성하였다. 이러한 왕권과 신권의 조화가 정권을 안정시키는 계기가 되었던 것이다.

　한편 이러한 권력구조의 유기적 편성은 지방에도 반영되고 있었다. 즉 감사와 수령, 수령과 향리, 수령과 유향품관들 사이가 서로 조화를 이루어 지방통치를 효과적으로 이끌도록 하였던 것이다. 수령과 향리는 주현의 같은 관아에서 대민행정을 수행하고 있었으나 양자 사이에는 분명히 엄격한 행정적 위계가 구별되어 향리는 수령을 보필하여 행정실무에 종사하는 말단 행정사역인에 불과하였다. 그러나 조상 대대로 그 지방에서 생활해 온 향리들은 그 세력이 만만치 않았다. 그리고 유향품관들 또한 향촌사회의 유력자로 막강한 실력을 행사하면서 수령을 자문하기도 하고 그를 위협하는 존재가 되기도 하였다. 그리하여 조정에서는 수령과 유향품관·향리 3자 간에 행정기능상 서로 조화를 이루도록 하여 지방에 대한 통치효과를 높이도록 세심한 배려를 하였다.

　셋째, 조선의 지방행정체제의 특징으로 道制 중심의 감찰체계화, 군현 중심의 행정력 강화 그리고 유향소 활용의 효율화 등을 들 수 있다. 조선이 8도 체제에 근거하여 전국을 통치하였다는 것은 주지의 사실이다. 8도의 지방장관으로서 감사의 기능은 수령을 포함한 모든 외관에 대한 규찰기능과 지방민에 대한 행정기능의 두 가지로 크게 구분할 수 있다. 전자는 감독관으로서의 임무이고, 후자는 행정관으로서의 임무이다. 물론 이 두 가지 중 어느 한 가지라도 소홀히 할 수 없는 중요한 기능이다. 왜냐하면 어느 한쪽이라도 그 기능을 제대로 발휘하지 못한다면 중앙집권체제로서의 지방통치가 어렵기 때문이다. “內而憲府 外而監司 糾察風俗 以正紀綱之任也”⁰¹⁷⁾≪太宗實錄≫권 25, 태종 13년 6월 무오. 및 “京中則憲府 外方則監司一體也”⁰¹⁸⁾≪文宗實錄≫권 4, 문종 즉위년 11월 병인.라는 내용에서와 같이 경중에서는 헌부가, 외방에서는 감사가 풍속을 규찰하여 기강을 바로잡는 것이 주된 임무이고, 그런 뜻에서 헌부와 감사는 일체라는 것이다.

　그리고 조선은 지방통치의 기본단위를 군현에 두고 군현을 중심으로 행정의 효율화를 꾀하였다. 따라서 조선은 왕조 초기부터 지방통치의 기반을 군현제도의 정비에 두었다. 그리하여 고려시대에 널리 분포되어 있던 속현과 향·소·부곡 등의 任內를 혁파하여 군현을 설치하고 중앙으로부터 동일한 정령을 일원적·통일적으로 전국 군현에 하달함으로써 집권화를 꾀하는 통치방식이다. 뿐만 아니라 조선은 지방의 효율적인 통치를 위하여 유향소를 적절히 활용하였다.

　유향소는 국초부터 등장하는데 그 임원은 대개 고려 말에 添設職을 받고 사족으로 신분이 상승된 향리출신자들이었다.⁰¹⁹⁾≪成宗實錄≫권 216, 성종 19년 5월 을해. 留鄕品官·閑良品官·前銜品官 등으로도 불렸던 이들 첨설직은 한때 중앙으로 진출하기도 하였으나, 새 왕조 초기에 첨설직 관원을 정리하기 시작하자 첨설직의 상당수가 본향으로 돌아가게 되고, 그 결과 향촌 재지세력이 강대해져 갔다. 유향소의 설치·운영은 재향품관의 결속을 더해 주게 되고, 조정의 중앙집권화 정책에 대립할 수 있는 여지도 있었다. 이렇듯 유향소는 그 힘이 점차 커져가고 있었지만 수령에 대한 자문과 협조를 행한 경우도 적지 아니하여 그 존재의 필요성을 조정에서도 잘 알고 있었다. 그러나 유향소의 존재가 이익보다는 피해가 더 크다는 결론에 도달하게 되어 마침내 조정에서는 이를 혁파하기에 이르렀고,⁰²⁰⁾≪太宗實錄≫권11, 태종 6년 6월 정모. 유향소 혁파 후에는 수령의 정치적 권력이 막강해져 申明色제도를 마련하는 등⁰²¹⁾≪太宗實錄≫권 34, 태종 17년 11월 무인. 세심한 전략을 세우다가 마침내 유향소가 복립되기도 하였다.⁰²²⁾≪成宗實錄≫권 217, 성종 19년 6월 경신.
李泰鎭,＜士林派의 留鄕所 復立運動＞(≪震檀學報≫34·35, 1972·1973). 이와 같이 유향소는 지방통치에 있어서 지니는 의미와 비중이 컸기 때문에 적절하게 이를 활용하여 중앙집권적 지방통치를 행하였던 것이다.

　넷째, 조선은 관리를 임용하는데 능력을 중시하였다. 고려시대에도 과거 시험을 거쳐 실력자를 선발하고 채용하기도 하였으나, 그것은 문신 선발을 위주로 한 것으로서 무신 등용을 위한 것은 없었고, 가문이 좋은 문벌귀족 자제들은 門蔭의 혜택으로 요직에 진출하였던 것이다. 그리고 成衆愛馬·南班·胥吏·鄕吏 등도 시험을 거치지 않았으니, 고려시대의 관리 선발제도는 극히 불완전한 것이었음을 알 수 있다. 조선시대에 들어와서는 무과도 신설되고 서리도 吏科시험을 거쳐서 선발하였고 또 取才라 하여 각종 잡직 기술관과 하급 군인을 선발하는 시험이 있었다. 음서 제도조차도 간단한 시험을 부과하였으며, 지방에 은거하는 遺逸居士들을 천거하여 임용하는 천거제도도 있었으나, 이것도 시험을 간단히 치르게 하여 능력을 평가하였다. 이와 같이 조선시대에는 시험으로써 능력을 평가하여 우수한 인재를 선발하는 고시제도가 일원화되어 가문이나 혈연보다 능력을 중시하는 풍조가 지배적이었다. 미천한 가문에서 재상이 나오기도 하고 과거시험에서 우수한 성적을 받은 사람들이 고관에 오르는 등 관리임용과 승진에 있어서 능력주의가 인정되는 사회로 발전한 것이다. 특히 승진의 경우에는 考課法이라 하여 능력 평가제가 활성화되었다 지방 목민관인 수령의 경우에는 이른바 「守令七事」라 하여 성적을 평가하고 그 성적에 따라서 출척 등 인사조치가 이루어졌던 것이다.