국방에 가장 중요한 것은 군사조직의 강화 및 활용에 있지만 이것을 활용하고 유사시에 대처하기 위하여는 軍糧의 확보가 가장 중요한 것임은 두말할 필요가 없다. 조선왕조에서도 과전법을 제정하면서 軍資位田을 책정하였다. 즉 고려 말 공양왕 2년(1390)에 발족한 軍資寺를 중심으로 각 도에서 새로 개간한 토지를 비롯하여 양전이 불가능한 바닷가와 섬의 토지 및 측량의 착오로 잉여되는 토지 등을 이에 충당하게 하여 그 田租를 경중과 각지에 저축하게 하였다.

　그래서 군자위전은 태조 7년(1398)에 약 10만 결이었다. 물론 과전법의 실시는 당시 신흥세력이었던 이성계 일파의 경제적 기반을 마련하는데 있었지만 또 하나의 이유는 토지 국유화의 원칙을 고수하고 군량을 비축하여 유사시에 대처하기 위한 것이기도 하여 과전법의 실시는 기본적인 군량미 확보에 성공하였던 것이다.

　그러나 과전법의 공포로 군량 확보의 기본적인 토대는 마련되었으나 모든 문제가 해결된 것은 아니었다. 우선 유사시에 대처할 수 있는 군량미의 축적이 필요했고, 둘째 군자전에서 소출되는 전세는 비교적 일정한데 태종 이후 군자를 포함한 국가재정은 팽창일로에 있었으며, 셋째 특정지역에 발생하는 군수 부족은 그 때마다 보충되지 않으면 안되었다.³⁵⁴⁾ 金鎔坤,＜朝鮮前期 軍糧米의 確保와 運送＞(≪韓國史論≫7, 국사편찬위원회, 1980). 조선 초기의 군량미에 관해서는 위의 글이 있을 뿐, 거의 연구된 바가 없다. 따라서 이 글도 위의 글에 의하여 작성하였으며, 다만 필자 나름대로 장·절을 바꾸어 요약·서술하였음을 밝혀 둔다.

　따라서 군수증가에 대한 기본적인 해결은 군수미가, 첫째 軍資田稅에서 비롯되므로 군자전세를 늘리기 위한 방안이 강구되었다. 이를테면 양전을 철저히 시행한다거나 개간을 장려하여 군자전의 항목을 확대하는 조처가 태조 이래 추진되었다. 둘째 세종 이후 하삼도에서부터 새로운 세법인 貢法을 시행하여 군수를 비롯하여 모든 수세액을 증대하는 방안이 강구되었다. 셋째 屯田을 세종 이후 재차 시행함으로써 각 지역의 군수미 부족분을 해결하고 있다. 조선왕조의 군량미 확보는 이원적 과정을 통하여 달성되었다. 즉 국방상의 특수지역인 양계(함경·평안도)는 수세액 모두가 군자로 충당되는데 반해 일반 주현, 즉 6도의 전세는 중앙의 재정으로 쓰여지는 상납 전세와 지방 재정에 충당되는 州倉 소속의 전세로 나뉘어졌기 때문이다. 따라서 보통 전국의 전결을 이야기할 때는 양계를 제외한 6도 전결을 말하는 경우를 볼 수 있는 것이다. 여기에서도 각 도의 군량미라고 하면 양계를 제외한 6도를 지칭하는 것이다.

　각 도의 군자전세의 일부는 조운을 통하여 중앙에 상납되고 나머지는 주창에 비축하였으며 주창에 소속된 군자미는 그 지역의 군수에 쓰여졌으며 둔전 소출도 역시 군자에 충당되었다.

　따라서 각 주현에서는 군자곡으로 충당할 수 있는 계기가 생길 때 가능하면 군수의 명목으로 확보하려고 하였다. 한 예를 들어보면 성종 2년(1471) 전세 상납 때에 船價·入京倉價·入江倉價 등의 비용이 주창에서 나와 京倉으로 들어가 주창이 허갈하게 되는 원인이라고 보고 이를 주창에 납부하여 군수에 충당하도록 조처하고 있는 것 등을 볼 수 있다.³⁵⁵⁾≪成宗實錄≫권 9, 성종 2년 2월 계유.

　그러나 지방의 군자도 비축되고 확대되어야 하는 것이 바람직한 것이기는 했지만 지방의 군자곡도 세종 이후 특히 義倉穀과 더불어 還上穀으로 사용되거나 각 지역에서 흉년으로 발생한 飢民賑貸를 위하여 이용되었으며 무엇보다도 농사철에 종자곡으로 전용되거나 보충되는 일이 빈번하게 되었다. 예를 들면 세종 19년(1437) 6월에는 전년도에 충청도에서 발생했던 흉년으로 그 해의 종자곡이 부족하게 되자 이를 보충하기 위해 의창곡 105,715석과 군자곡 89,501석이 지급되고 있는 것을 볼 수 있다.³⁵⁶⁾≪世宗實錄≫권 77, 세종 19년 6월 경신.

　뿐만 아니라 당해 주현의 군자전세를 상납하도록 되어 있던 지역도 그 지역의 군수가 부족하거나 아니면 防戍 등으로 새로이 군수가 필요한 때는 이에 대처하기 위하여 주창으로 돌려지는 경우도 있었다. 예를 들면 세종 30년 12월에 있었던 거제현의 상납 전세미가 군사적인 이유로 주창으로 납부되던 일 따위다.³⁵⁷⁾≪世宗實錄≫권 122, 세종 30년 12월 갑술.

　특히 경상도지역은 양계의 여진에 대한 우려와 함께 일본과의 사신왕래라던가 또는 왜구가 잦았던 관계로 이 지역에 대한 군수 논의는 비교적 빈번하였다.

　성종 5년 10월에는 원래 경상도 전세는 접대비용에 충당하고자 상납곡이 적었음에도 불구하고 여전히 연해 제읍의 창고가 허갈하다 하여 수년을 한도로 상납 전세를 주창에 수납하여 倭料를 보충하고 군수에 충당토록 결정하였다. 그런데도 이 지역에 대한 군수부족이 여전하여 성종 8년 2월에는 경상도 군수보충 논의가 크게 제기되기도 하였다.³⁵⁸⁾≪成宗實錄≫권 7, 성종 8년 윤2월 을유.

　이 때에 제기된 논의를 간추려 보면 상납전세를 주창에 납부하고 상납곡은 전라·충청도의 군수로 충당할 것, 100만여 석이 넘는 군수미나 둔전에서 나오는 것과 감사·수령이 별도 저축한 수량도 수천 석으로 저축이 넉넉하니 전라·충청의 상납곡으로 충당하는 것은 부당하다는 등의 많은 의견이 제시되었는데 이는 防倭를 위한 방어지역으로서 경상도가 그만큼 중요한 위치를 차지하고 있었음을 알 수 있다. 그러나 이같은 각 주창에 모아둔 군자곡이 얼마인지는 확실하지 않다.