고려의 전시과체제에서는 전지의 肥瘠을 구분하는 田品의 기준이 대체로 休閑의 빈도에 의거하고 있었다. 즉 연작 歲耕의 토지를 상, 1년 휴한의 토지를 중, 그리고 2년 휴한의 토지를 하의 전품으로 파악하였다. 또한 결부제로써 전국의 전지를 파악하되 상·중·하등전을 동일한 기준 척도로 양전함으로써 그 상·중·하등전의 결부의 실적이 동일한 것으로 파악되었다. 그리고 水·旱田 각기 상·중·하의 전품에 따라 수조율을 차등있게 적용하였다. 즉 고려의 전시과체제에서는 同積異稅의 양전·수조제가 운용되었던 것이다.⁰¹²⁴⁾金容燮,＜高麗時期의 量田制＞(≪東方學志≫16, 1976).
―――,＜高麗前期의 田品制＞(≪韓㳓劤博士停年紀念史學論叢≫, 1981).
姜晋哲,≪高麗土地制度史硏究≫(고려대출판부, 1980).

그런데 전시과체제가 무너지게 된 고려 후기 어느 때부터 그같은 양전·수조의 방식에 중대한 변화가 있었다. 그것은 첫째 전품을 파악하는 기준이 전지의 휴한 빈도가 아니라 그 비척도에 따라 상·중·하의 3등전으로 파악하였다는 사실이며, 둘째 각 등의 전지는 그 양전의 기준 척도를 다르게 설정하여 각기 실적을 차등있게 파악하는 한편 수조를 동일하게 하는 방식으로 바뀌었다는 사실이다. 조금 뒷날의 기록이지만 다음의 사료를 살펴볼 필요가 있다.

우리 나라는 토지의 地品이 같지 아니하여…전조에서는 단지 농부의 손가락 둘을 10번 더하여 上田尺으로 삼고, 손가락 둘을 5번, 셋을 5번 더하여 中田尺으로 삼고, 손가락 셋을 10번 더하여 下田尺으로 삼아 3等田을 정하고, 1결의 수조는 모두 30斗씩을 정수로 하였다. 고제와 어긋남이 있으나 개국 이래 그대로 이 법을 써서 다시 양전하고 있다(≪世宗實錄≫권 49, 세종 12년 8월 무인).

즉 여기서는 전품을 登第하는 기준이 당해 전지의 휴한의 빈도가 아닌 비척의 정도를 기준으로 하여 상·중·하등전으로 구분하였으며, 그 양전의 척도도 상·중·하등전에 각기 20：25：30의 차등을 둔 것을 사용하게 되었다. 따라서 이러한 隨等異尺制에 의거함으로써, 그 실적에 차등이 생겨난 各等田에 대한 수조는 모두 동일하게 1결당 30두로 규정하였음을 알 수 있다. 위의 사료에서는 그냥 ‘전조에서’라고 하였지만 그것이 전시과체제에서가 아니라 고려 후기에 와서 그렇게 바뀌었다는 것은 앞서 서술하였다.

그같은 수등이척의 양전제와 異積同稅의 수조제는 물론 과전법이 제정된 당시에 현행되었던 것이며, 그것은 과전법에서 다시 확인·재규정되었던 것이다. 과전법 시행이 바탕이 된 己巳量田은 그같은 수등이척제에 의거한 양전이었으며, 이에 따라 실적을 각기 달리하는 각 등의 전결에 대한 과전법 조문에는 “무릇 공사전의 전조는 수전 1결마다 조미 30두로 하며 한전 1결마다 잡곡 30두로 한다”고 하여 이적동세의 제도를 그대로 규정해 두었던 것이다.⁰¹²⁵⁾金泰永, 앞의 책, 제4장＜科田法體制에서의 土地生産力과 量田＞·제5장＜科田法上의 踏驗損實과 收租＞.
고려 말의 私田 개혁을 주도한 조준의 1차 상소에서는 1결당 20두로 설정한 것이 과전법에 와서는 30두로 증액되었지만 그것 역시 1/10조로 책정된 것이며, 특히 수등이척·이적동세의 양전·수조법에 의거하는 것이었음은 이미 앞에서 살펴보았다.

이는 결부제를 기초로 하는 양전·수조제가 고려 후기 어느 때에 이르러 실로 중대한 변동을 겪게 되었다는 사실을 일깨워 주지만, 그 변동의 시기나 배경을 살필 만한 기록이 현재로서는 전혀 찾아지지 않는다. 그런데 그것이 실로 중대한 변동이고 보면 혹 전국적 규모로 시행된 양전 혹은 賦稅法의 개정과 같은 대사업을 전기로 하여 일어나게 된 것은 아니었을까 하는 의문을 갖게 한다. 그렇다면 기사양전 이전의 고려 후기에 그같은 개정이 단행된 것은 언제였는가.

최근에 그것은 충숙왕 원년(갑인, 1314)에 작성된 이른바「甲寅柱案」에서 개정되었을 것이라고 추단하는 견해가 피력된 바 있다.⁰¹²⁶⁾朴京安,＜甲寅柱案考＞(≪東方學志≫66, 1989). 갑인주안은 충선왕이 복위(1308)하면서 착안하여 여러 해에 걸쳐 田民計定使 및 諸道巡訪計定使를 파견하여 당시의 전결을 수괄하고 이를 토대로 부세를 개정하였던 큰 사업이었다. 그러나 그렇게 보기에 문제되는 것은 역시 그 새로운 양전법의 기준 척도가 농부의 손가락이었다는 사실이다. 수취체제 전반에 걸쳐 국가 사회적 대변동을 초래하게 될 새로운 양전·수조법을 법제화하면서도 겨우 농부의 손가락과 같은 모호하기 짝이 없는 기준 척도를 세울 수밖에 없는 정도로 고려 국가의 행정력이 조잡한 수준에 머물러 있었던 것일까.

잘 알려져 있듯이 고려 후기는 오랜 휴한농법의 시대가 끝나고 連作常耕 농법시대로 접어들게 된 시기였다. 물론 완전한 연작농업은 훨씬 뒷날에 가서야 실현되었지만, 범주적으로는 고려 후기에 성취된 일이었다. 그러므로 이 시기에는 이미 휴한의 빈도를 기준으로 하여 전품을 평가하는 일은 무의미하게 되었다. 이제 토지의 비척도가 전품 평가의 기준으로 될 수밖에 없었다. 그렇다면 비척도에 따라 수조액을 차등있게 규정하지는 아니하고 왜 그 토지의 결부의 실적을 차등있게 파악하는 양전법이 등장하였으며, 또한 그 실적을 차등있게 파악하는 기준척도를 왜 농부의 손가락이라고 하는 조잡하기 짝이 없는 것으로 책정하게 되었던 것인가.

어느 시기에 있어서도 토지생산력이 일정하게 발전하였다고 해서 곧바로 수조율이나 수조액을 올려 책정하는 것은 결코 용이한 일이 아니었을 것이다. 고려 후기에도 1/10 수조율은 엄연히 공인된 것으로 관행되고 있었다. 그렇다면 토지생산력의 발전에 따라 증대된 생산물은 직접생산자의 수중에 그대로 남게 되었을 것인가. 혹 이 시기 양전·수조제의 변동은, 연작농업이 보편화되고 전날의 상등전에서도 수확이 증대됨에 따라, 종전의 결부의 실적을 축소하여 파악하는 새로운 방식을 채택함으로써 증대된 잉여생산물을 수탈하기 위한 하나의 새로운 방편으로 사사로이 등장하게 된 것은 아니었을까. 이 시기 사전의 수조관계를 보여주는 다음의 기록을 검토할 필요가 있다.

겸병가의 수조하는 무리들은 兵馬使·副使·判官이나 혹은 別坐라 칭하면서 從者 수십 인, 騎馬 수십 필을 데리고 수령을 능력하고 안렴사를 摧折한다.…그가 전지를 답험할 적에는 결부의 高下를 제 뜻에 따라 산출하고 1결의 전지를 3, 4결로 잡는다(≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 祿科田 신우 14년 7월 大司憲 趙浚 等 上書).

양전·수조법의 변동은 위의 사료에서 볼 수 있듯이, 국가가 행정력을 동원하여 일률적으로 제정한 것이 아니라, 혹 고려 후기 사회혼란의 와중에 전국적으로 범람하고 있던 사전 수조에서 하나의 관행으로 시작된 방식이 점차 사회적으로 널리 관행되어 갔으며, 드디어는 국가의 행정적 차원에서까지도 공인하게 됨으로써 사실상 법제로 정착하게 된 것이 아닌가 추측된다. 그것이 국가적 법제로 온전히 정착하게 된 것은 아마도 과전법에 와서의 일이었다고도 생각된다.⁰¹²⁷⁾金泰永, 앞의 책, 191∼194쪽.

농부의 손가락 척도 즉 指尺을 근거로 하는 양전은 과전법 시행의 바탕이 된 기사양전 이후 조선시대에서도 계속 시행되었다. 기사양전에서는 서·남쪽의 연해지역과 북방의 동·서 양계지역은 전혀 양전하지 못했을 뿐 아니라, 조선 초기에는 사회의 안정과 더불어 新墾田이 점차 증가하고 있었다. 이에 태종 5년(1405)에는 다시 남부 6도를 양전하고 동 13년(1413)에는 동·서 양계 지역을, 그리고 세종 원년(1419)에는 제주지방을 양전함으로써 과전법 성립 28년만에 수등이척의 양전제와 이적동세의 수조제가 전국적으로 시행되기에 이르렀다. 그래서≪세종실록지리지≫에 등재된 전결은 무려 1,632,006결로서 고려 말기보다 갑절 이상의 전결을 파악하기에 이르렀다. 그런데 과전법 성립의 바탕이 된 양전법은 그 시행의 과정에서 다음과 같은 문제점들이 드러나고 있었다.

첫째, 조선 초기 영농의 실제로는 중부지역에서도 보리-콩으로 이어지는 연 2모작 윤작방식이 상당히 보편화되어 있었고, 하삼도의 경우는 더욱 그러하였다. 물론 북부지역은 말할 것도 없고 중부지역이라 하더라도 산간지방에서는 아직도 휴한농법단계에 머무르고 있었다. 이렇게 지역에 따라 농업생산력 수준이 다른데도 불구하고 과전법은 남부 6도의 경우를 통틀어 결당 최고 30두 수조를 규정하고 있었으며, 동·서 양계지역은 수조액이 너무 과중하다는 논란이 일어난 끝에 태종 15년(1415)에 가서 결당 20두씩으로 책정하게 되었다.⁰¹²⁸⁾“平安·永吉兩道 … 自今 每一結收二十斗以爲恒式”(≪太宗實錄≫권 26, 태종 15년 정월 을묘)에서 보는 바와 같이 태종대에 양계지역을 양전한 후 남부 6도보다 1/3이 경감된 결당 20두의 조액으로 조정하여 규정하였다. 더구나 이 시기에는 “상등전은 오직 경상·전라도 등의 1,000결에 겨우 1, 2결, 중등전은 100결에 1, 2결이 있을 뿐이요, 그 나머지 각 도는 다만 중등전이 1,000결에 겨우 1, 2결 뿐이니, 이는 대개 지품의 비척을 나누지 아니하고 모두를 하등전으로 양전”⁰¹²⁹⁾≪世宗實錄≫권 49, 세종 12년 8월 무인.하고 있는 상태였다. 즉 당시의 농업생산력 수준에 맞는 좀더 세분된 전품제의 도입이 절실한 과제로 드러나고 있었던 것이다.

둘째, 3등전 각각의 실적이 그 생산력에 비례하는 것으로 책정된 것이 아닐 뿐 아니라 전품의 分等이 각 도 단위로 난립하여 전국적인 통일성이 없었다. 즉 “본국은 고려의 옛 습속을 따라 3등의 전지에 모두 방면의 수를 쓸 뿐 실적을 헤아리지 아니하였고, 토지의 膏瘠은 남·북이 같지 아니한데도 그 전품은 8도를 통계하여 등급을 나누지 아니하고 단지 1도 단위로 등급을 나누었으므로 3등 전지의 고척이 같지 아니하고 납세의 경중이 크게 다르니 富者는 더욱 부유하고 貧者는 더욱 가난하게 된다”⁰¹³⁰⁾≪世宗實錄≫권 106, 세종 26년 11월 무자.는 것이었다. 양전은 실로 토지 한 면의 等差가 아니라 그 한 면을 平方한 토지의 면적을 예상 수확량에 비례하는 것으로 차등을 두어 책정해야만 하는 것이었으며, 더구나 전품의 분등이 전국적으로 통일성을 띠고 있지 않으면 수세의 균평은 기할 수가 없는 일이었다. 과전법에 정착된 양전제는 전국적으로 통일된 전품 분등법에 따라 각 등전의 실적을 실제의 생산량 비레로 책정하지 않으면 안되는 과제를 안고 있었던 것이다.

한편 과전법에서 규정된 수조법도 그 시행과정에서 개선하지 않으면 안될 많은 문제점들이 드러나고 있었다. 전조의 수취율은 수확량의 1/10로서 결당 최고 30두를 규정하였지만, 당시의 불안정한 농업생산력의 사정으로 말미암아 다시 해마다 작황에 따라 구체적으로 수조액을 산정하는 절차 곧「隨損給損」이라는 것을 적용하였다. 과전법의 규정을 보면 “10分을 率로 하여 損이 1분이면 1분의 조를 감하고 손이 2분이면 2분의 조를 감하며 이같이 감하여 손이 8분에 이르면 그 조를 모두 감면한다.”⁰¹³¹⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 踏驗損實.
이 규정은 조선 태조 2년(1393)과 다시 태종대에 가서 다소의 변통이 있었다(金泰永, 앞의 책, 240∼241쪽).고 하였다.

그리고 수손급손을 실현하기 위해 각 전지를 매 필지마다 구체적으로 답사 점검하는 일을「踏驗損實」이라 하는데, 답험손실의 책임자는 공전의 경우 현지의 수령이었으며, 사전의 경우는 그 수조권자인 전주였다. 이는 고려 후기의 관행을 따른 것이었다. 공·사전을 막론하고 그같은 답헙손실에 의거하는 수손급손 제도는 일찍부터 많은 폐단을 내포하고 있었다.

우선 사전의 경우는 고려시기 이래 항상 자행되어 온 과중한 수탈을 불식할 도리가 없었다. 수조액은 구체적으로 답험손실의 과정에서 산정되는 것이므로 그것이 수조권자인 전주에게 위임되어 있는 사전의 경우에는 “단지 重斂에 그치지 않고 횡렴까지도 일어나는”⁰¹³²⁾≪太宗實錄≫권 30, 태종 15년 8월 갑술. 정도로 과중한 수탈이 자행되는 것은 필연의 일이었다. 그러므로 사전이 집중적으로 설정되어 있는 경기 농민들의 불만과 저항은 실로 커지게 되었으며, 그들의 원한으로 인하여 혹 심한 한발과 같은 자연재해가 엄습한다는 물의가 일어나기도 하고, 이로 말미암아 경기 사전의 절반을 외방으로 이전한다는 결정이 내려지기도 하였다.⁰¹³³⁾≪太宗實錄≫권 31, 태종 16년 5월 신해.

그런데 과전법은 이미 토지에 대한 개별적 소유권의 보편적 성장이라는 역사적 사실을 전제하고 운용되는 국가적 토지법제였으므로, 구래의 유제인 자의성이 강한 수조권적 인습은 구조적으로 용납되기 어렵게 되어가고 있었다. 이에 사전의 답험손실권은 세종 원년(1419)을 기점으로 여타 공전의 경우와 마찬가지로 현지 수령의 책임으로 이관함으로써 공적 답험의 방식으로 전환되어 갔다. 그것은 강인한 수조권적 토지지배의 역사에서 일대 변천이었으며, 과전법 자체를 부분적으로 부정하는 것이기도 하였다.

한편 공전의 경우도 답험손실은 제대로 운용되지 못하였다. 답험의 절차 자체가 산야에 널리 흩어져 있는 전답의 매 필지를 일일이 답사하면서 그 경작 농민을 상대해야 하는 일이었으며, 또한 그것은 객관적 기준의 설정이 극히 모호하여 답험자의 자의에 일임된 채로 운용되기 마련인 것이었다. 이에 그러한 자의성을 배제하기 위하여 이미 태종 2년(1402)부터 敬差官을 파견하여 점검하게 하는 제도가 도입되었으며, 또 수령 혼자서는 자기 관내의 모든 전지를 답험할 수 없는 일이었으므로 지방의 公廉한 품관사족으로 하여금 그 실무를 분담하게 하는 이른바「踏驗委官」의 제도가 역시 태종대부터 도입되었다.

그러나 경차관제도는 오래 시행해 보아도 별 효과가 없었다. 그 제도가 생긴 지 40년 뒤에도 “경차관의 직임을 띤 자는 먼저 면책의 꾀를 품고 모두 공사의 양편으로 공정하게 하지는 못한다”⁰¹³⁴⁾≪世宗實錄≫권 101, 세종 25년 7월 임오.는 실정이었다. 그리고 답험위관의 경우는 더욱 많은 폐단을 구조적으로 자아내고 있었다. 우선 공렴한 품관사족은 실제로 위관이 되어 나가기를 극력 피하고, 대개 ‘吏典出身者’ ‘鄕曲恒居之人’이나 심지어 ‘日守書員輩’ 등이 그것을 담당하는 편이었다.⁰¹³⁵⁾≪世宗實錄≫권 49, 세종 12년 8월 무인 및 권 75, 세종 18년 10월 정묘. 그들은 답험과정에서 허다한 부정을 자행할 뿐 아니라, 문서상의 집계과정에서도 향리 등과 함께 損實을 임의로 조작하였다. 土豪·鄕愿과 鄕吏·書員輩의 중간 부정이 널리 만연되어 갔으며, 한편으로는 소농민경영을 침해하면서 또 한편으로는 국고에 막대한 손실을 입혔다.

이미 연유가 오래된 사전에서 전주의 답험손실권을 국가로 귀속시킬 수 있게 된 조선 초기의 국가권력으로서는, 공사전을 막론하고 수조액을 구체적으로 산정하는 절차인 답험손실의 실제를 향리·토호의 사정에 맡겨 운용할 수는 없었다. 그들의 오랜 중간 부정을 막고 국고의 충실을 기하기 위해서도 조선 초기의 안정된 국가 행정력으로서 구래의 양전·수조제는 일대 개혁이 불가피하였으며, 이에 貢法田稅制의 제정이 준비되고 있었던 것이다.