조선을 건국한 태조는 1392년 7월 국호를 전조와 같이 고려라 하고 모든 의장과 법제는 전조의 고사에 따르겠다고 하는 원칙을 내세워 당면한「便民」의 시정방침을 선포하였다. 그러나 이것은 민심을 회유하기 위한 것이었고 실제에 있어서는 새로운 정치기반의 조성을 위하여 개혁과 재조직이 진행되어 갔다. 따라서 건국 초에 정치·경제·사회·문화·군사·외교 등 제반제도가 하나하나 재편성되어가는 가운데 고려 말에 문란했던 염업제도도 그 면모를 달리하게 되었다.

고려 후기 새롭게 실시된 소금의 증산정책과 유통질서의 확립 및 염무행정의 강화 등을 내용으로 한 충선왕 때의 榷鹽法은 이후 고려 말까지 시행되었으나 말기로 내려올수록 많은 폐해가 속출하게 되었다. 그 결과 소금의 산출량은 날로 줄어들고 소금값은 치솟아 염업제도는 문란해지고 말았다. 물론 이같은 제도의 문란과 폐해를 시정하여 보려는 노력과 조처가 여러 차례 취해지기도 하였으나 끝내 수습되지 못한 채 정권은 교체되고 말았다.

조선의 태조는 즉위교서에서 안렴사를 통하여 鹽場官에게 지시하기를 각도에 구운 소금은 백성들과 무역하여 국용에 충당케 할 것⁰⁶⁶³⁾≪太祖實錄≫권 1, 태조 원년 7월 정미.을 밝히고, 또한 염세의 업무를 관장하는 義鹽倉의 관제를 정하여 발표하였다.⁰⁶⁶⁴⁾위와 같음. 이같은 사실은 조선 정부로 하여금 소금의 생산이 裕國便民하는 데, 또는 국가재정에 지대한 비중을 차지하고 있음을 단적으로 나타낸 것이라고 할 수 있다. 더욱이 鄭道傳의≪朝鮮經國典≫에 의하면 “전하가 즉위하자 맨먼저 윤음을 내려 전조의 문란한 염법을 개혁하였다. 연해의 주·군마다 염장을 설치하고, 관에서 소금을 굽고 백성들로 하여금 염장에 나아가 시가의 고저에 따라 소금을 받은 다음에 베나 쌀을 소금값으로 내게 하였다. 이것은 국가가 백성과 더불어 이익을 함께 하는 것이지 국가가 이익을 독점하려는 것은 아니다. 염장의 소재와 그 소출량을 기록하여 회계에 참고가 되게 한다”⁰⁶⁶⁵⁾鄭道傳,≪三峯集≫권 7, 朝鮮經國典 上, 賦典 鹽法.라고 하여 조선 건국 후 염업제도의 기본방침을 천명하였는데, 이는 고려에 이어 이른바「각염법」과 같은 전매제의 실시를 밝힌 것이라고 할 수 있다. 그리고 즉위교서에서 騎船軍에 대한 구휼방법으로 부역을 면제해 주고 봉족을 더 정해서 윤번으로 배를 갈아타게 하는 외에 어염에서 생기는 이익은 스스로 취하도록 허용하고 정부에서 전매하지 못하게 할 것⁰⁶⁶⁶⁾≪太祖實錄≫권 1, 태조 원년 7월 정미.이라고 발표한 내용에서도 전매제도가 계속 시행되고 있음을 확인할 수 있다.

태조 3년(1394)에는 도평의사사에서 공·사의 염장을 모두 司宰監에 소속시킬 것을 주청한 바 있으나,⁰⁶⁶⁷⁾≪太祖實錄≫권 5, 태조 3년 1월 무오. 10여 년 후인 태종 5년(1405) 3월에 예조는 6조의 직무분담과 소속을 정함에 있어서 소금에 관한 업무와 염장은 공조와 사재감에서 관장하는 것으로 상정하였다.⁰⁶⁶⁸⁾≪太宗實錄≫권 9, 태종 5년 3월 병신. 태조 6년 10월에는 풍해·충청·경상·전라도에 감찰을 파견하여 연해지역 주·군의 鹽盆 및 제염지구를 답사하여 생산량의 많고 적은 것을 헤아려 세를 정하고 제염장의 장적을 작성케 하였다.⁰⁶⁶⁹⁾≪太祖實錄≫권 12, 태조 6년 10월 병술. 그리고 해안에서 멀리 떨어진 여러 읍에는 염창을 설치하여 官鹽을 저장하였다가 백성들의 곡포와 무역하여 이를 軍資에 보충케 하였다.

이같이 태조는 고려의 각염법인 전매제를 계속 시행하면서 모든 연해지역에 염장을 새로 설치케 하였으며, 소금의 생산을 정부가 직접 관장하고 고려시대 염무역의 교환수단으로 포만을 사용하였던 것을 포와 아울러 米도 함께 쓸 수 있도록 확정함으로써 마침내 염세는 크게 경감되었던 것이다.

그런데 한편 태종 14년(1414) 9월에는 호조판서 朴信은 課鹽法 실시를 상주하였다.

소금은 오곡에 버금하는 중요한 민생물자이므로 옛날에는 課法이라 하여 조세부과 대상이 되어 왔습니다. 이제 연해 주군에 貢鹽干을 두고 私鹽稅를 징수하니 그 액수가 많다고 하지 않을 수 없습니다. 그러나 그 무역하는 것이 대부분 긴요하지도 않은 물건이므로 興利하는 사람에게 많이 돌아갑니다. 또한 각 도 감사가 혹은 옳지 않은 곳에 쓰기 때문에 국가의 보용이 없습니다. 원컨대 이제부터 각도의 염세를 공조소납액과 그 도의 1년 경비를 제외하고 평민으로 하여금 잡곡을 논함이 없이 減價易換하여 군자에 보충한다면 민호는 義鹽을 즐겨 얻을 수 있고 1년에 거두는 곡식은 1만여 석을 내려가지 않을 것입니다. 각 도 공염간의 많고 적음이 고르지 않고 징수하는 세의 액수도 다르니 다시 참작하여 액수를 정하여서 그 役을 고르게 하십시오(≪太宗實錄≫권 28, 태종 14년 9월 무인).

결국 왕의 윤허를 받은 이 건의서에서 주목할 만한 사실로서 다음과 같은 몇 가지 점을 지적할 수 있다.

첫째, 종래 정부의 염업정책으로는 국가재정의 보용에 기여한 바가 거의 없다는 점이다.

둘째, 소금의 유통과정에서 ‘興利之人’인 商人을 배제하고자 하는 뜻이 담겨 있어 판매 및 유통과정을 상인으로부터 정부가 직접 관장하려고 하는 뜻을 암시적으로 보이고 있다는 점이다.

셋째, 염무역의 교환대상물자로 포와 미 이외에 새로이 잡곡을 포함시키고 있어 염세에 대한 납부 대상물자를 확대시킴으로써 서민층으로 하여금 염세의 부담을 경감케 하려는 점이다.

넷째, 과법 또는 課鹽法이라고 하는 새로운 염법은 내용상 기본적으로 고려 후기의 각염법과 별다른 차이가 없다는 점이다.

그 후 세종대에 접어들면서 문화는 더욱 융성하고 북방개척이라던가 대왜관계 등으로 국비지출은 팽창하고, 국민의 생활수준이 향상됨에 따라 소금의 수요가 증가함으로써 종전의 염업으로서는 그 공급을 충족시키지 못하고 품귀현상이 일어나게 되었다.⁰⁶⁷⁰⁾朴容淑,＜朝鮮初期의 鹽業考＞(≪文理科大學 論文集≫16, 釜山大, 1977), 364∼365쪽.

세종 19년(1437) 5월 호조에서 의정부에 보고한 내용에 “백성들의 말을 듣건대, 바다에 가까이 사는 백성도 오히려 소금을 먹기가 어렵다고 하는데 하물며 멀리 사는 백성들은 어떠하겠습니까. 백성들이 소금 바라기를 飢渴보다 더 심하게 여기어, 한번 鹽船이 가까운 곳에 왔다는 소식을 들으면 미와 포를 가지고 다투어 달려가서 구매하기를 남에게 미치지 못할까 염려합니다”⁰⁶⁷¹⁾≪世宗實錄≫권 77, 세종 19년 5월 경인.라고 하여, 근해주민도 소금 구하기가 매우 어려웠음을 들고 있다.

세종 19년 4월에는 왕이 중신들을 불러 소금 굽는 일을 놓고 어떻게 하여야 백성에게 편리하고 국가에 유익하게 할 수 있는지 의논하였다.

(왕이) ‘申槩…등을 불러 의논하여, 이 논의에서 중신들은 정부에서 煮鹽을 하면 반드시 사염을 금하고, 백성에게 官鹽을 널리 배포할 수 있으며 국가수익이 많아진다는 것과 자염은 鹽漢戶 이외에 船軍과 公賤으로 그 일을 돕게 할 것을 건의하니, 짐은 몇 가지 폐단을 염려하면서도 적당한 시기가 되면 실시할 것과 소금의 전매제에 비난이 없게 하라’고 일렀다. 신개 등은 ‘전매제는 예전부터 비난이 있었으며 공염을 하지 않는다면 모르나 공염을 실시한다면 사염은 마땅히 금할 것이며, 또 鹽漢의 이름을 鹽軍이라고 개칭하여 양민화하고 유공자에게 벼슬을 상주며, 또한 鹽竈를 지급하여 사생활을 편리하게 하면 스스로 권하여질 것입니다’라고 하였다(≪世宗實錄≫권 77, 세조 19년 4월 기묘).

여기에서 염법 또는 염제확립의 기본방향을 살필 수 있는데 그것은 모든 사제염을 금지시키고 정부가 소금의 생산과 유통부문을 함께 관장함으로써 鹽利를 독점하려는 전매제도임을 알 수 있다. 동년 5월에는 소금의 전매제 실시에 필요한 다양한 정책내용을 호조에서 의정부에 보고하였다. 그 주요한 내용은 다음과 같이 정리할 수 있다.

① 명나라에서는 사염을 금하는 법을 세워 엄하게 시행하였으니 그 염법을 제시하고, ② 우리나라는 흉년과 군자의 보충을 대비하여 이용할 수 있는 것은 제염업밖에 없다는 것. ③ 우리나라의 연해 각 도에는 염리가 풍부하나 제염에 적당한 땅을 비워두고 또 버린 것이 많다는 것. ④ 청렴하고 근실한 수령을 선발하여 敬差官으로 임명하고 각 도에 분견하여 제염장을 답사하여 鹽所數, 제염적격지역, 제염설비와 기구, 제염에 필요한 인원수 및 연간생산량 등을 조사케 한다는 것. ⑤ 鹽價는 미곡과 포화를 불구하고 시가에 비해 여유있게 화매하고 미곡은 의창에 돌리고 포화는 국용으로 돌릴 것. ⑥ 鹽漢(干)은 모두 보충군으로 개칭하여 관직을 주고 무전자에게는 정부에서 한전을 지급하고 부역을 완전히 면제하여 그 후생을 증진시킬 것. ⑦ 사염은 부역이 없고 세도 가벼우니 이후로는 1盆마다 세액을 춘추로 각각 10석씩 징수할 것.⁰⁶⁷²⁾朴容淑, 앞의 글, 364∼365쪽.
高承濟,≪近世韓國産業史硏究≫(大東文化社, 1959), 133∼135쪽.

이로써 호조는 이보다 좋은 계책이 없을 것이라고 보고하였다. 이에 의정부는 시행하기 어려운 조건이 있으나 추수하기를 기다려서 경차관을 각 도에 보내어 의염에 적당한 곳이 옛것과 새로 정한 곳이 몇 곳이며, 소용되는 물건, 필요한 인원수, 力役의 난이, 연간 한 곳의 소금소출의 다과 등을 상세하게 조사한 후 다시 논의하여 시행할 것을 아뢰니, 왕이 이를 윤허하였다. 세종대에 이르면 국초의 염업제도는 문란하여지고 염귀현상이 일어나, 세종은 소금의 공급을 원활히 하고 국가재원의 확보를 위하여 조신들과 새로운 염법제정에 대한 논의를 계속하였다. 세종 26년 7월에는 왕이 首陽大君(世祖)을 시켜서 염법은 시행할 만하니 심의 보고하라고 이르니, 예조판서 김종서는 ‘각 도와 각 고을에 염분이 많이 있어서 소금 굽는 이익이 많지만 국가에서 이것을 이용하지 않으니 유감이다’라고 하였다.⁰⁶⁷³⁾≪世宗實錄≫권 105, 세종 26년 7월 신유.

염법에 대한 의논이 분분한 가운데 염리를 꾀하여 새 염법인 義鹽法의 시행을 주장하는 중신들이 많았는데, 그 중에서도 좌의정 신개와 예조판서 김종서는 수 차례에 걸쳐 소금의 전매제실시를 건의한 바 있었다. 세종 27년(1445) 8월에는 세자와 공조참판 權孟孫이 염법을 논하는 자리에서, 권맹손은 “관에서 소금을 굽고자 하는 것은 백성의 재물을 탈취하여 나라를 이롭게 하려는 것이 아니라 의창의 부족한 것을 보충하여 흉황에 대비하자는 것이다”라고 말하고 있다. 아울러서 “이 일을 위하여 관사를 따로 설치하고 제조를 임명하여 백성으로 하여금 관에서 소금을 전매하는 것이 아니라 백성과 더불어 이익을 같이 하는 것을 알게 하소서”라고 건의하였다.

마침내 義鹽色이라고 하는 특별관청이 설치되고 都提調 2인(좌·우의정), 提調 3인(좌참찬·호조판서), 別監 8인의 관원이 임명됨으로써 국내 소금의 통제와 전매제의 시행, 그리고 소금의 공급수용을 조절하면서 의창의 부족을 보충하고 흉황에 대비하려는 본래의 설치목적대로 일을 수행할 수 있게 되었다.⁰⁶⁷⁴⁾≪世宗實錄≫권 109, 세종 27년 7월 경자 및 8월 정사·갑진·병인. 따라서 태종 6년 이후 사재감에서 맡고 있던 염장과 모든 염무 행정업무를 의염색에서 담당하게 된 것이다. 물론 한꺼번에 신법을 많이 만들면 백성에게 이롭지 않다는 좌승지 朴以昌 등 일부 관원들의 반대도 있었지만,⁰⁶⁷⁵⁾≪世宗實錄≫권 109, 세종 27년 8월 갑진. 다른 중신들의 건의와 시험적으로 실시한다는 명분을 내세운 세종의 적극적인 추진으로 실시될 수 있었다.

세종 28년 1월 의염색의 상계에 의하면, 의염색에서는 강원도 삼척, 경기도 남양, 황해도 옹진, 경상도 동래, 충청도 태안, 전라도 흥양 등 각 도의 한 고을에 경차관이 각각 파견되어 자염을 시험한 결과 다음＜표 1＞⁰⁶⁷⁶⁾≪世宗實錄≫권 111, 세종 28년 1월 계미.과 같은 실적을 올렸다. 그 후 다른 상계에서는 시험적으로 구운 소금이 3,400석, 화매포화가 700필이고, 곡식이 300석이나 되니 의창을 보충하는 좋은 계책으로 지난날 자염을 하지 않은 것은 실책이라고 하였다. 그리고 경차관이 찾아낸 염호가 많은데, 누락된 염호의 자손과 연해에 거주하는 각 관사의 奴子와 身役이 없는 사람을 찾아내어 널리 염분을 설치할 것을 건의하니 왕이 그대로 따랐다.⁰⁶⁷⁷⁾≪世宗實錄≫권 111, 세종 28년 1월 기축.

세종 28년(1446) 2월 의염색의 계에서 “지금의 염법은 백성이 가지고 있는 사제염이나 염분을 빼앗으려는 것이 아니고 또 常稅를 증가시키려는 것도 아니며 다만 제염에 알맞은 空地에 官鹽盆을 설치하여 후한 값으로 곡식과 바꾸어서 의창을 보충하고 賑恤하려는 데 있는 것”⁰⁶⁷⁸⁾≪世宗實錄≫권 111, 세종 28년 2월 신축.이라고 그 사명을 강조하고 있다. 그러나 의염법이 실시된 이후 각 도에 파견된 의염경차관 중에는 민간에서 자염하는 私鹽盆을 모두 수용하여 관영화하고 백성들의 사매매를 금지하여 정부에서 이익을 독점하게 됨으로써⁰⁶⁷⁹⁾≪世宗實錄≫권 111, 세종 28년 2월 신유. 鹽干은 鹽場을 도망쳐 달아나고 이에 따라 염가가 폭등하게 되어 민간에서는 소금의 품귀현상마저 일어났다.

이와 같이 의염법의 실시와 의염색의 설치 이후 각 도에 경차관을 파견하여 18일에서 48일이라는 단기간의 시험적인 자염에서＜표 1＞과 같은 상당한 실적을 올리게 되자, 보다 일찍이 실시하지 못한 것을 실책으로 아쉬워하면서, 국가의 관장으로 소금의 생산과 판매 및 유통과정이 완전히 독점되는 전매제를 더욱 적극적으로 추진하려고 하였다.

한편 세종 27년 8월 의염법이 실시된 후에도 조신들 사이에는 새 염법에 대한 비판과 반대가 있었는데, 집현전 직제학 李季甸은 10개항의 폐단을 들어 강력하게 반대상소를 올리면서 개선방법까지도 건의하였다. 우선 폐단내용을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 관에서 燔鹽法을 세우면 생산량이 배가 되고 관에서 유통판매를 맡게 되면 백성들과 화매시 수령들이 제때에 팔기 위하여, 그리고 자연소모를 막기 위해서도 강제로 분배한다.

둘째, 공·사염간들이 중노동을 감수하는 것은 貢鹽을 바친 뒤의 餘鹽이 비교적 풍족하였고 그 여염을 직접 판매할 수 있어 의식이 넉넉했기 때문인데, 官鹽만 의존하게 되면 생계가 곤란하게 된다.

셋째, 담당관원들의 정액 이상의 수탈로 염간들이 유리되는 현상이 초래된다.

넷째, 관에 의한 독점판매로 염가가 앙등할 것이며, 비록 市准價보다 싸다 하여도 구입시 담당관원들의 농간으로 여러 날이 걸리는 경우에는 결과적으로 비싸게 되어 종전처럼 염간에게서 직접 구입하는 것보다 불편하다.

다섯째, 생산된 소금의 수송에 있어서 官船의 부족으로 私船이 주로 사용될 것이나 모두 기피하니 수송이 곤란하다.

이와 같이 국가권력에 의한 생산수단과 유통 판매권의 독점적 점유에 따르는 폐단 및 생산자에 대한 과중한 수탈, 수송의 어려움 등을 들어 의염색 신설에 따른 전매제에 반대하였다. 그리고 “전례와 같이 사재감에서 업무를 관장하되 염간의 장적을 조사하여 은루자의 사역기피를 없게 하고 감사 수령의 일정한 常貢 외에 雜斂을 금하고 貢鹽에 1·2석을 더 정하면 폐단도 없고 국가에는 이익이 있을 것”이라고 종전과 같은 제도로 복귀할 것을 건의하였다.⁰⁶⁸⁰⁾≪世宗實錄≫권 109, 세종 27년 8월 무진.
朴容淑, 앞의 글, 367쪽.

이와 같은 반대론과 사염의 관영화 및 사매금지, 그리고 담당관원들의 불합리한 업무처리와 부정으로 인한 염귀현상 등으로 세종은 28년(1446) 2월에 의염색의 기능을 일단 정지시키고,⁰⁶⁸¹⁾≪世宗實錄≫권 111, 세종 28년 2월 신유. 동년 5월에는 의염색을 혁파함으로써 일체의 업무는 다시 사재감으로 이관되었다. 그 결과 사제염과 사염의 화매에 대하여 국가의 통제는 약간 완화된 듯하나 기본적으로 염분은 모두 국가의 관영으로 관제염이 주류를 이루고 있고, 판매 및 유통에서도 거의 독점에 가까운 전매제이기 때문에 사염은 있다고 하더라도 소규모에 불과하였다.

세종 29년 9월에는 예조참의 李先齊가 “근일에 의염을 시행한 지 얼마 안되어 불편하다고 혁파시켰는데, 의염색을 설치하는 규칙과 호조의 구황에 대비하는 법령을 밝히고 병선과 軍丁을 사용하여 자염하는 수목을 정하여, 의염색을 다시 설치할 것”을 건의하였다.⁰⁶⁸²⁾≪世宗實錄≫권 117, 세종 29년 9월 임자. 이와 같이 조신 사이에는 염리를 꾀하여 부족한 의창을 채우고 흉년에 대비하면서 국가재용을 보충하자는 의견이나 상소가 계속 있었으나 의염색이 폐지된 이후에는 새로운 염법의 제안이나 염업제도상의 특별한 변혁은 없었다.

세조는 즉위 후 6년(1460)부터 12년(1466) 사이에 통일법전의 편찬을 모두 끝내고, 여러 차례의 개수를 거쳐서 성종 16년(1485) 1월 1일 전국적으로 반포 시행한≪經國大典≫에서 제일 먼저 완성된 戶典을 6년 7월부터 잠정적으로 실시하였다.⁰⁶⁸³⁾朴秉濠,＜經國大典의 編纂과 頒行＞(≪한국사≫9, 국사편찬위원회, 1973), 250∼258쪽. 태조 이후 역대 국왕에 의하여 운영된 염업제도와 정책은 조선왕조의 기본법전인≪경국대전≫호전의 魚鹽 규정으로 정리 집약되었다.

≪경국대전≫에 명시된 염업규정에는 “여러 도의 염분은 등급을 나누어 장적을 만들어서 본조 본도 본읍에 보관한다. 장적에서 누락시킨 자는 장형 80에 처하고, 거기에서 얻은 이익은 관에 몰수한다. 염분이 멀리 떨어져 있는 읍들은 염창을 두어 稅鹽을 실어와 穀布로 바꾸어서 軍資에 보탠다. 경기·충청·황해도의 세염은 司宰監에 상납하는 것 외에는 軍資監 및 鹽倉에 나누어 실어 보낸다. 여러 도의 救荒鹽은 구황으로 쓴 것을 제외하고는 모두 곡물로 바꾼다. 매년 곡물로 바꾸어 軍資에 보탠 수는 관찰사가 기록을 갖추어 왕에게 보고한다”⁰⁶⁸⁴⁾≪經國大典≫권 2, 戶典, 魚鹽.라고 규정하고 있다. 이같은 염업제도는 조선 전기만이 아니라 조선 후기 영조 26년(1750) 均役法의 실시까지 부분적인 개정과 보완이 있었으나 기본 요지는 그대로 적용되었던 것이다.