소금은 그 산지에 의하여 海鹽과 陸鹽으로 크게 구분할 수 있는데 육염의 생산이 없는 우리나라는 3면이 바다에 둘러싸여 있으므로 해수를 원료로 하는 소금은 무진장 생산할 수 있었다.

조선 초기 소금의 생산지는 전 해안에 산재하여 있었으며 연해의 郡·縣으로서 소금을 산출하지 않는 곳이 거의 없을 정도였는데,≪世宗實錄地理志≫에서 조사한 바에 의하면 다음＜표 2＞와 같다.

＜표 2＞의 각 도별 지명은 제염지의 관할 관청소재지로서 한 곳의 지명에 한·둘의 제염지로부터 10여 개의 염산지를 포함하고 있으므로 전국의 연해지역에서 소금이 생산되고 있다는 것을 추정할 수가 있다. 실제로 조선 초기 염산지에 대한 鹽盆 수와 鹽所 수의 각 도별 분포상황을 고려 후기(충선왕 때)와 비교하여 보면＜표 3＞과 같다.

조선 초기에는 고려 후기의 염분수 616의 두 배가 넘는 1,362이며, 여기에 염소수까지도 염분에 포함시켜 계산하면 1,626으로 고려 후기 보다는 꽤 많은 증가를 보이고 있다. 더욱이＜표 3＞에 나타나 있듯이, 고려 후기 염분의 도별 분포상태를 보면 주로 하3도 지방에 치우쳐 있으나, 조선 초기에 이르면 황해도·강원도·평안도·함길도 등의 지역에도 널리 증설되었음을 확인할 수 있는 것이다.

이와 같이 모든 해안에 소금을 생산하는 제염장이 확대 설치된 것은 조선 전기의 염업이 고려 후기의 염업에 비하여 양적인 면에서 커다란 발전을 이룩한 것이며, 또한 조선 전기 염업정책의 적극화와 염법의 안정을 의미하는 것이라고 볼 수 있는 것이다.

조선 전기의 염업은 官鹽과 私鹽으로 구별되는데 관염의 제염을 담당하는 鹽干은 式干 또는 公干이라고 불리웠으며 사염인은 私干으로 불리웠다. 국초로부터 전국 연안에 확대 설치된 제염장에서는 제염을 身役으로 하는 鹽戶와 鹽干에 의하여 소금이 생산되었다.

제염작업에 종사하는 염호와 소금을 굽는 기능인을 통상 鹽干·鹽漢·鹽丁, 혹은 鹽夫라고 하였다. 국초로부터 이들이 제염을 전담하였으나 때에 따라서는 船軍이 동원되기도 하였다. 제염작업에서 소금을 굽는 일은 鹽漢戶와 鹽干이 전적으로 주관하였고, 船軍이나 公賤은 그 일을 조력하는 데 불과하였다.⁰⁷⁰⁰⁾≪世宗實錄≫권 77, 세종 19년 4월 기묘.

아무튼 염역에 징발되거나 동원된 인원은 각 군현이나 지역에 따라서 각각 다르지만 조선 초기 실록의 기사에 의하면 선군뿐만 아니라 연해 거주민·은루여정·각색군호·범죄도역인·각사 공노비·부근 각관노비 등 양인과 천인이 함께 제염사역에 충원되었던 것이다.

본래 제염에 종사하는 염간은 비록 양인 신분이었기는 하나 鹽役이 천역이었기 때문에 身良役賤으로서 천인과 다름없는 사회적 지위에 놓여 있었으며, 또한 염역이 워낙 苦役이었던 까닭에 염간이 되는 것을 기피하려는 경향이 나타나기도 하였다. 鹽籍에 등록을 두려워하였던 것은 일단 등록이 되면 職役과 身分이 세습되었으며 종신토록 염역을 면하지 못하였기 때문이다.⁰⁷⁰¹⁾≪世宗實錄≫권 112, 세종 28년 4월 병인. 이들 염간은 관영의 각 염장에서 鹽場官(鹽官)의 관리 감독하에 제염작업에 종사하여 소금의 판매 수입으로 생활하면서 매년 춘추로 일정액의 鹽稅를 소속 염창에 납입할 의무가 있었으며 부역은 면제되었다.

하나의 염분에 대한 세납액은 세종 초까지 대체로 1년에 20석이었으나, 세종 말에는 10석으로, 성종조에서는 8석으로 감액되었다. 그러나 염세의 운반과 자연 耗損까지 부담하였기 때문에 염간의 세부담은 과중한 것이었고 다만 赴防에 동원되는 경우에 貢鹽이 면제되었다.⁰⁷⁰²⁾李讚熙, 앞의 글.

한편 사염도 국초로부터 허용되어 사사로이 제염업에 종사한 사람이 적지않았으며, 또한 지방의 염장관이나 수령 등 관직자들이 그 직책을 이용하여 사염분을 설치하며 불법적인 사염행위를 자행하는 경우도 있었다. 세종 28년 1월 의염색의 시험운영시기에 각 도에 파견된 경차관들의 지나친 횡포로 염분을 국가에 수용당하고 사매매가 금지되는 등 어려운 시련을 겪기도 하였으나 소금의 생산을 게을리하지 않았다.

그리고 私鹽人은 염간처럼 定役의 장적에 등록되어 신역으로서 鹽役을 담당하는 것도 아니고 또한 종신토록 자염하는 것도 아니었다. 사염인은 다만 1년에 4석의 소금을 세납할 뿐이며 부역도 부담치 않았고 사제염의 이익이 과대하였으므로, 그들은 서로 다투어 私鹽業에 종사하려 하였으며 결국 국내 소금의 수급에 私鹽이 차지하는 비중이 매우 커졌던 것이다.⁰⁷⁰³⁾李讚熙, 위의 글.