조선시대에는 재정이 일원화되어 있지 않았고, 왕실재정과 국가재정이 확연히 구별되어 있지도 않았다. 그리하여 조선시대의 재정은 중앙의 경우 호조와 그 소속아문에서만 관장하는 것이 아니라 그 밖의 여러 관서에서도 관여하였고, 지방에서는 감영, 병영·수영과 군현, 역·院·津(渡) 등에서도 각기 재정에 관여하고 있었다.

조선 건국 초의 재정관계관서들은 여러 번 개편, 폐합 등을 겪다가≪經國大典≫에 이르러 일단 정비되었다. 먼저 조선 건국 후 제정된 재정관계관서부터≪경국대전≫에 정비된 재정관계관서에 이르기까지, 그 변천에 대하여 살펴보기로 한다.

태조 원년에 문무백관의 제를 정한 바에 의하면, 三司는 廩俸을 差授하고 국가재정의 支用을 맡아보게 하며, 호조는 토지·호구·재용 등의 일을 맡아보게 하였는데, 당시의 재정관계관서로는 奉常寺·司僕寺·司農寺·內府寺·禮賓寺·繕工監·司宰監·軍資監·軍器監·司水監·司膳署·司醞署·料物庫·義盈庫·長興庫·豊儲倉·廣興倉·濟用庫·解典庫·京市署·造物署·義鹽倉·都染署·典廐署 등이 설치되어 각각 사무를 관장하였다.⁰⁷³⁷⁾≪太祖實錄≫권 1, 태조 원년 7월 정미.

삼사는 고려시대 이래 국가의 전곡출납과 회계를 관장하던 관서로서 태조 원년에 고려 때의 기능을 답습하였고, 태종 원년에 司平府로 개편되었는데, 태종 5년의 관제개혁으로 사평부는 호조에 병합되었다.⁰⁷³⁸⁾≪太宗實錄≫권 9, 태종 6년 정월 임자. 삼사의 후신인 사평부가 호조에 병합되던 태종 5년에는 6조의 직무부담 및 소속을 심사 결정하였는데, 호조는 호구·토전·전곡·공부·식화 등을 관장하게 하고, 호조 아래 版籍司·會計司·給田司 등 3개의 司를 두어 사무를 분담케 하였다. 그리고 호조의 소속관서로서 典農寺·內資寺·內贍寺·軍資監·豊儲倉·廣興倉·供正庫·濟用庫·京市署·義盈庫·長興倉·養賢庫·各道 倉庫·東西南北中의 5部 등이 배속되어 있었다.⁰⁷³⁹⁾≪太宗實錄≫권 9, 태종 5년 3월 병신.

조선 초기의 기본적 법전인≪經國大典≫에 의하면 ‘호조는 戶口·貢賦·田粮·食貨에 관한 일을 맡는다’ 하였고, 호조 아래 版籍司·會計司·經費司를 두었다. 그리고 판적사는 戶口·土田·租稅·賦役·貢獻·農桑의 장려, 풍흉의 조사 및 賑貸穀의 분급과 회수 등에 관한 사무를 맡고, 회계사는 서울과 지방에서의 儲積(미곡 등 물화를 축적 예비하여 두는 일)·歲計(세말에 1년 것을 통산한 회계)·解由(관원 임기 중 소관 물품·시설의 관리와 재정회계에 탈이 없이 책무를 완수했음을 증명하는 문서)·虧欠(재화의 손실이나 부족) 등에 관한 사무를 맡으며, 경비사는 태종 5년 당시의 給田司가 개편된 것으로 서울 각 관서의 支待用度 및 왜인의 粮料 등에 관한 사무를 맡는 것으로 규정되어 있다. 그리고 호조의 屬衙門으로는 內資寺·內贍寺·司䆃寺·司贍寺·軍資監·濟用監·司宰監·豊儲倉·廣興倉·典艦司·平市署·司醞署·義盈庫·長興庫·司圃署·養賢庫·5部 등이 배속되어 있었다.⁰⁷⁴⁰⁾≪經國大典≫에서의 戶曹 屬衙門의 기능은 각각 아래와 같이 규정되어 있다.
∘內資寺：궐내에 공급하는 쌀·밀가루·술·장·기름·꿀·채소·果物과 궐내의 宴享과 織造 등에 관한 일을 맡음.
∘內贍寺：各宮·各殿에 대한 供上과 2품 이상에게 하사하는 술 및 倭人·野人에게 공급하는 음식물과 직조 등에 관한 일을 맡음.
∘司贍寺：楮貨의 제조 및 外居奴婢의 貢布 등에 관한 일을 맡음.
∘司䆃寺：御用창고의 米穀 및 궐내에 공급하는 장 등의 물품을 맡음.
∘軍資監：軍需물자의 저장에 관한 일을 맡음.
∘濟用監：進獻하는 布物과 人蔘, 下賜하는 衣服 및 沙·羅·綾·緞·布貨·綵色入染·織造 등의 일을 맡음.
∘司宰監：魚物·肉類·食鹽·燒木·炬火 등에 관한 일을 맡음.
∘豊儲倉：米豆·草芚·紙地 등의 물품을 맡음.
∘廣興倉：모든 官員의 祿俸을 맡음.
∘典艦司：서울과 지방의 舟艦을 맡음.
∘平市署：市廛을 단속하고 度量衡器(斗斛·丈尺)을 공평히 하고 물가의 騰落을 조절하는 일을 맡음.
∘司醞署：궐내에 술과 단술(酒醴)을 공급하는 일을 맡음.
∘義盈庫：기름·꿀·黃蠟·素物(素饌의 재료)·胡椒(후추) 등의 물품을 맡음.
∘長興庫：席子(돗자리)·油芚(防水用 油紙)·紙地 등의 물품을 맡음.
∘司圃署：園圃(果園과 菜田)와 蔬菜에 관한 일을 맡음.
∘養賢庫：成均館 儒生에게 米豆 등의 물품을 공급하는 일을 맡음.
∘5部：각 부 소관내 坊里住民의 犯法사건 및 교량·도로·頒火(불씨를 나누어 줌)·禁火·里門의 警守·가옥대지의 측량·檢屍 등의 사무를 맡음.

이제 태종 5년에 제정된 호조 소속 재정관서와≪경국대전≫호조 속아문과를 비교해 보면 약간의 변동이 있었음을 알 수 있다. 즉 공정고는 사도시로, 사수감은 전함사로, 침장고는 사포서로, 경시서는 평시서로, 사섬서는 사섬시로 개편되고, 그 밖에 사온서는 예조 소속에서 호조 소속이 되었으며, 전농시는 봉상시에 병합되어 예조 소속으로 개편되고, 각 도 창고가≪경국대전≫에서는 속아문에서 제외되어 있다.

조선 초기의 국가재정을 호조와 그 속아문에서만 관장하는 것은 아니었다. 예컨대≪경국대전≫호전 徭賦條에서 “諸邑의 田稅米豆는 內資寺·內贍寺·禮賓寺·司䆃寺·豊儲倉·廣興倉·昭格署·養賢庫 등 각사에 선납하여 數를 채우고, 나머지 米豆는 軍資三監에 분납한다”라고 규정하고 있다. 위 전세 수납관서 중에는 호조 소속 관서가 아닌 예조 소속의 예빈시와 소격서가 포함되어 있는 것을 볼 수 있다.

조선 초기의 貢物 수납관서로서는 어느 관서가 있었는지 자세하지 않으나 16세기 말 17세기 전반기에 편찬된 읍지에 의하면, 공물 수납관서는 호조와 속아문인 제용감·사재감·사섬시·내섬시·풍저창·광흥창·의영고·장흥고 등 이외에도 이조 속아문인 內需司를 비롯하여 예조와 그 속아문인 奉常寺·典醫監·惠民署·校書館·觀象監, 병조 속아문인 軍器寺·司僕寺, 공조와 그 속아문인 尙衣院·掌苑署 그리고 지방의 감영, 병·수영 등의 관여하고 있는 것을 알 수 있다.⁰⁷⁴¹⁾조선 후기에 편찬된≪平壤志≫·≪昇平志≫·≪耽羅志≫에서 각각 상납 각사를 분석한 내용을 재인용하였음(田川孝三,≪李朝貢納制の硏究≫, 東京, 東洋文庫, 1964, 42∼47쪽). 이와 같은 16·17세기 공물수납관서의 기능은 조선 초기 이래의 일로 추측할 수 있다. 그리고 進上에서 物膳진상은 司饔院에 상납되었는데,⁰⁷⁴²⁾≪太宗實錄≫권 9, 태종 5년 3월 병신. 사옹원은 이조 소속관서로서 왕의 御膳 및 궐내 음식물의 공급 등을 맡는 관서였다. 祭享진상은 호조 소속 관서인 내자시·사포서·양현고 외에도 예조와 그 소속 관서인 典牲暑·惠民署와 공조 소속관서인 장원서 등에 상납되었으며 藥材진상은 예조 소속관서인 전의감·혜민서 등에 상납되었다.

또한 요역은 개별 민호의 노동력을 징발하는 제도로서 공물의 생산이나 수송을 위한 공부의 역, 수납된 전세를 수송하는 전세의 역, 진상물의 생산이나 수송을 위한 진상의 역 그리고 기타 여러 요역이 있었다. 조선 초기 경기 민호에 부과된 물납요역의 사례에서, 그 所納되는 각사로는 司宰監·繕工監·司僕寺·瓦署·尙衣院·禮賓寺·氷庫·典牲暑·司畜署·造紙署·司圃署 등이 관여하고 있음을 볼 수 있다.⁰⁷⁴³⁾有井智德,≪高麗李朝史の硏究≫(東京, 國書刊行會, 1985), 182∼184쪽. 위 각사 중에 사재감과 사포서는 호조 소속관서이지만 예빈서·빙고·전생서·사축서는 예조 소속관서이고 사복시는 병조 소속관서이며, 선공감·와서·상의원·조지서는 공조 소속관서이다.

이 밖에 京工匠은 공조와 상의원을 비롯하여 각사에 소속되어 그 곳에서 필요로 하는 수공업 제품을 생산하고 있었다. 이제≪경국대전≫에서 경공장이 배속되어 있는 각사를 들면, 이조 소속관서인 사옹원·내수사, 호조 소속관서인 내섬시·사도시·사섬시·제용감·사온서·의영고·장흥고·사포서·양현고·도화서·귀후서, 예조 소속관서인 봉상시·내의원·교서관·예빈시·장악원·관상감·소격서, 병조 소속관서인 군기시·전설사, 공조와 그 소속관서인 상의원·선공감·장원서·조지서·와서 등이었다.

위에서 살펴본 바와 같이 조선 초기의 재정관계관서는 호조와 그 소속관서로 일원화되어 있지 않았다. 조선 초기의 재정관계관서는 호조와 그 소속관서 이외에 이조·예조·병조·공조 소속관서에서 다양하게 관장되고 있었음을 알 수 있다.

한편 조선시대에는 府中의 국가재정과 궁중의 왕실재정과의 구별도 확연한 것이 아니었다.

이제 재정관계관서 중에서 왕실재정의 供上기구에 대하여 살펴보고자 한다. 조선 초기의 왕실재정은 그것을 전담하는 기구가 따로 독립되어 운영된 것이 아니라, 공상을 위한 私藏庫와 專供기구 그리고 兼供기구 등에 의하여 운영되었다.⁰⁷⁴⁴⁾宋洙漢,≪朝鮮前期王室財政硏究≫(高麗大 博士學位論文, 1991).

조선 건국 초의 사장고에는 고려 왕실의 사장고였던 內府寺·5庫 7宮·尙衣院·福興庫 등이 있었다. 이 관서들은 태종 때의 관제개혁에 따라, 그 일부가 국가기구에 이속·합속되었다. 그러나 고려 말 사장고의 핵심이었던 내부시는 내자시로, 德泉庫·義盈庫는 내섬시로 개편된 채 國用田제 시행 때까지 사장고로 존속하였다.

조선 초기의 專供기구는 국가기구 중에서 공상만을 전담하는 기구인데 왕조 초기에는 사선서·사온서·요물고·전구서·상림원·사옹방 등이 있었다. 그리고 조선 초기의 兼供기구는 국용일반과 공상을 함께 담당하는 기구로서 봉상시·내복시·사농시·예빈시·선공감·사재감·공조서·도염서·의영고·장흥고·제용고 등이 있었다.

조선 초기의 공상기구는 세종 5년에 왕실 私財 관리기구인 內需所의 설립과 세종 27년의 국용전제 시행으로 크게 그 성격이 변화하게 되었다. 즉 종래의 사장고는 모두 그 수조지가 국용전으로 흡수되어 사장고의 기능을 상실하게 되고, 이에 따라 내자시와 내섬시는 전공기구가 되었으며 또한 종전의 일부 전공기구 및 겸공기구들도 그 수조지가 혁파되어 그 기능이 약화되었다.

조선 초기의 왕실재정관서는≪경국대전≫에 이르러 일단 정비되었으며, 사장고인 내수사(內需所에서 개편)와 상의원, 전공기구인 내자시·내섬시·사도시(사선서－공정고 개편)·사옹원(사옹방에서 개편)·사온서·사포서(沈藏庫에서 개편)·사축서(司臠所에서 개편), 그리고 겸공기구인 봉상시(사농시에서 개편)·사복시·예빈시·선공감·사재감·의영고·장흥고·제용감(제용고에서 개편) 등이 공상을 담당하는 기구로 그 기능을 담당하게 되었다. 그리하여 공상제는 국가재정에 포괄되어 그 일부로서 운영되었다.

＜李載龒＞