• 신편 한국사
  • 조선 시대
  • 24권 조선 초기의 경제구조
  • Ⅳ. 국가재정
  • 2. 중앙재정
  • 2) 국가재정과 왕실재정

2) 국가재정과 왕실재정

중앙의 세입재원은 부세를 비롯하여 漁鹽稅·鑛業稅·林業稅·工商稅·船稅 등이 그 중요한 것이며, 16세기부터는 환곡도 국가재원의 일부가 되었다. 그리고 중앙의 세출항목은 상공을 비롯하여 국용·녹봉·군자·의창·의료 등이 그 중요한 것이었다.0749)≪朝鮮經國典≫賦典 摠序 歲出항목으로 上供(王室費)·祿俸·軍事費·外務費(후기 對淸)·交通運輸費·社會費(義倉·醫療)·敎育費·祭祀費(陵園·宗廟大祀·殿宮祭祀·祠堂祭祀) 등으로 분류하는 경우도 있다(金玉根, 앞의 책).

중앙재정의 세입 중 賦稅는 田稅·役·貢物이고, 그것은 세입의 가장 기본적인 재원이 되었다. 어염세·광업세·임업세는 어업·염업·광업·임업에서의 貢案으로서 생산구역을 관유로 하거나, 생산물을 공납 또는 전매하거나, 또는 개인에게 소유·처분을 허가하면서 거기에 과세하는 것을 원칙으로 하였다.

漁場은 여러 도의 어장에 등급을 매겨 대장을 만들어 세를 거두고, 관이 소유하는 어장은 常貢 이외의 것은 곡식으로 바꾸어 지방관의 경비로 쓰게 하는 한편, 3년 기한으로 빈민에게 어장을 개방하기도 하였다.0750)≪經國大典≫권 2, 戶典 魚鹽. 염업도 여러 도의 염분에 등급을 매겨 대장에 올려 세를 거두고, 내륙의 여러 고을에 소금을 수송해 놓고 매각하여 그 대가인 穀·布를 군자에 보충하였으며, 염 2두를 미 1두로 계산하였다.0751)위와 같음.

광업은 정부에서 경영하는 것이 원칙이었으나 민간에게 주조하는 것을 허가하여 과세하였다.0752)≪經國大典≫工典 鐵物條에 의하면 諸邑 鐵産處에는 冶場을 두고, 이를 대장에 올려 農閑期에는 인근 주민으로 하여금 吹鍊 上納케 하였다. 한편≪經國大典≫戶典 雜稅條에 의하면 공장인 야장 역시 등급을 매겨 대장에 올려 아래와 같은 稅率로 과세한다 하였다.

  冶匠·鍮鐵匠
(每 1冶)
鑄鐵匠
(每 1冶)
水 鐵 匠
大 冶 中 冶 小 冶
경기·전라·
경상
春正布 1匹
秋米 10斗
春綿布 1匹
秋米 15斗
春綿布 1匹半
秋米 6石 8斗
春綿布 1匹
秋米 6石 2斗
春正布 1匹
秋米 4石 6斗
충청·강원·
황해·함경·
평안
春正布 1匹
秋米 10斗
春綿布 1匹
秋米 15斗
水鐵 100斤
   秋 무
水鐵 90斤
   秋 무
水鐵 80斤
   秋 무

임업은 산림을 국유로 하였는데,≪경국대전≫에서는 일부 관아에 산림을 나누어 주었고, 산림은 일정한 ‘禁山’에 한하여 벌목방화를 금하였다.

공상세는 농업의 진흥과 상공업의 억제책을 답습한 것으로,≪경국대전≫에 의하면 工匠·坐賈·公廊 등은 모두 등급을 매겨 대장에 올려 과세하였다. 선세는 선박에 대한 과세로서 전술한 어세·염세와 함께 海稅라 하여 큰 이권으로 간주되었다.

중앙재정의 세출항목 중 上供은 왕실비용으로, 국가재정에서 차지하는 비중이 컸다.

국용은 상공·녹봉·군자·의창 등을 제외한 중앙의 제반 경비가 이에 해당된다.0753)≪三峯集≫권 7, 朝鮮經國典 上, 賦典 國用. 국용 중 여러 祭享은 상당한 비중을 차지하였으며,0754)≪增補文獻備考≫권 154, 財用考 1. 큰 흉년이나 수재·한재 등 뜻하지 아니한 천재가 발생하였을 때의 구황사업은 지방관의 주관으로 하는 수도 있었으나 중앙에서 賑恤使 등을 파견하는 일도 있었고, 세종 때 상설기관으로 救荒廳을 만들어 대처하기도 하였다.

녹봉제에는 祿·俸·料 등의 구분이 있어, 녹은 3개월마다 4孟朔에, 봉은 월 단위로, 料는 일당으로 각각 지급되었다. 녹봉의 종류로는 동반직의 일반적인 正職에 지급되는 科祿, 서반·동반 遞兒職을 받은 자에게 지급되는 遞兒祿, 雜職을 받은 자에게 지급되는 雜職遞兒祿, 그리고 散官祿 등이 있었다.0755)李載龒, ≪朝鮮初期社會構造硏究≫(一潮閣, 1984), 182쪽. 녹봉제는 원칙적으로 京官祿을 위한 제도였으며 관찰사 등에게 녹이 지급되는 것은 그가 경관으로서 외관을 겸직하였기 때문이었다. 문무관원의 정직에 지급되는 과록의 내용은≪경국대전≫호전 녹과조에 정1품에서 종9품에 이르기까지 18과로 나누어 4孟朔인 1·4·7·10월에 頒陽額이 규정되어 있으니, 이것을 도표화하면<표 1>과 같다.

  中米
(石)
精米
(石)
田米
(石)
黃豆
(石)
小麥
(石)
紬布
(疋)
正布
(疋)
楮貨
(張)
제1과


 
정1품


 



4
3
4
3
12
12
12
12
1

1
12


11

5
5
2
1
1
2
4
4
4
3
10


제2과


 
종1품


 



3
3
3
3
11
11
10
11
1

1
11


10

4
5
2
1
1
1
4
4
4
3
10


제3과


 
정2품


 



3
3
3
3
10
10
10
10
1

1
9


9

4
5
2
1
1
1
4
3
4
3
8


제4과


 
종2품


 



3
3
3
3
9
10
9
9
1

1
9


8

4
4
2
1
1
1
4
3
4
3
8


제5과


 
정3품
(堂上官)

 



3
3
3
2
8
8
8
8
1

1
8


7

3
4
1
1
1
1
4
3
3
3
8


정3품
(堂下官)

 



3
2
3
2
7
8
7
8
1

1
8


7

3
4
1
1
1
1
4
3
3
3
8


제6과


 
종3품


 



3
2
3
2
7
7
6
7
1

1
7


7

3
4
1
1
1
4
3
3
3
6


제7과 정4품


2
2
2
2
6
7
6
6
1


1
7


6

3
3
1

1
3
3
3
3
6


제8과


 
종4품


 



2
2
2
2
6
6
5
6
1

1
6


6

3
3
1

1
3
3
3
2
6


제9과


 
정5품


 



2
1
2
1
5
6
5
5
1

1
6


5

2
3
1


3
3
3
2
4


제10과


 
종5품


 



2
1
2
1
5
5
5
5
1

1
5


5

2
3
1


3
2
3
2
4


제11과


 
정6품


 



2
1
1
1
4
5
5
4
1

1
5


4

2
2
1


3
2
3
2
4


제12과


 
종6품


 



2
1
1
1
4
5
4
4
1

1
4


4

2
2
1


3
2
2
2
4


제13과


 
정7품


 



1
1
1
3
4
4
4
1

1
3


2

1
2



2
2
2
1
2


제14과


 
종7품


 



1
1
1
3
4
3
4
1

1
2


2

1
2



2
1
2
1
2


제15과


 
정8품


 



1
1

3
3
3
3
1


2


2

1
1



1
1
1
1
2


제16과


 
종8품


 



1

1
2
3
2
3
1


2


2

1
1



1
1
1
1
2


제17과


 
정9품


 






2
2
2
2
1


2


1


1



1
1
1
1
1


제18과


 
종9품


 






2
2
2
2
1


1


1


1



1

1
1


<표 1>≪經國大典≫각 품의 科祿

頒祿의 절차는 告身을 통하여 동반과 서반이 각각 이조와 병조에서 祿牌를 받아 광흥창에서 지급받는 것이 원칙이었다. 녹봉의 재원은 건국 초에 廣興倉位田 5만 결이었으나, 그것으로는 재원이 부족하여 군자에서 전용하였다. 세종 27년에는 名司立田이 혁파되고 국용전제가 수립되어 통합된 국가재정체제로 운영되었다. 녹봉은 국가재정 중에 항상 큰 비중을 차지하고 있었다. 건국 초 이래 녹봉의 총액은 1년에 10만 석 내지 12만 석이었으나 세조·성종 때에는 14만 석으로 증가되었다. 중종·명종 때에 1년의 전세 수세액은 26만 석 내지 27만 석이었으니, 1년 14만 석이라는 녹봉 총액은 1년 전세 수세액의 반액을 초과하고 있어 녹봉이 국가재정에서 차지하는 비중이 컸음을 알 수 있다.0756)李載龒, 위의 책, 182∼183쪽.

군자는 군량과 흉년 등에 대비하는 국가의 예비재원으로 중요시되었으며, 軍資監에서 이를 관장하였다. 당시 “나라에는 3년의 비축이 없으면 나라다운 나라가 아니다”라고 하여, 3년마다 1년분의 비축이 있어야 한다는 것이었다. 조선 건국 초에 군자감 수조지인 군자위전이 10만 결이었는데, 세종 27년에 국용전제가 시행되자 국가재정이 일원화되어 군자위전도 국용전으로 통합되었다. 조선 초기 군자곡의 확보 상황을 보면, 건국 초에 군자의 비축에 힘써 50만 석이었으나 세종 때에 20만 석, 문종 때 10만 석으로 감소되었다. 세조 때에 다시 군자의 비축에 힘써 90만 석에 달한 바 있으나, 그 후 성종 때 50만 석을 비축하고 있었다.0757)李載龒,<朝鮮初期屯田考>(≪歷史學報≫29, 1965), 111쪽.

의창은 본래 관에서 항상 비축하여 군현마다 매양 봄·여름 사이에 빈민에게 대여하여 추수 후에 이를 회수하는 것으로서, 관으로서도 묵은 곡식을 새 곡식으로 바꾸는 이점이 있었다. 이러한 제도는 이미 고구려에서 시작되었고, 고려 성종 때에 의창이 설치되었으며, 조선시대에 이르러서도 계승된 것이다. 농민 진휼에 쓰일 곡식은 주로 의창의 元穀이었지만 때로는 군자곡, 사창이나 상평창의 곡식도 이용되었다.0758)宋贊植,<李朝時代 還上取耗補用考>(≪歷史學報≫27, 1965). 농민에게 진휼을 목적으로 대여하는 진대는 의창의 환곡이었다. 의창의 원곡은 여러 가지 방법으로 전입, 보충케 하였으나 항상 부족한 상태였다. 특히 부족한 의창의 원곡은 군자곡으로 보충되어, 군자곡은 이미 의창의 원곡과 구별하기 어려울 정도로 환곡으로서 농민에게 대여되고 있었다. 세종 5년까지 환곡으로서 분급된 군자곡의 총액은 무려 106만여 석에 달하였다.0759)≪世宗實錄≫권 21, 세종 5년 9월 갑오. 그 뒤에 군자곡으로 의창에 加給된 것이 많아져 세종 30년에는 군자곡 125만 석이 각도 의창에 가급되었다.

한편 의창곡의 부족을 타개하기 위한 방안으로 社倉을 설치하게 되었다. 문종 때에 경상도에 사창을 설치하여 운영하였다. 이 사창제는 주자의 사창제를 본따 수령의 감독 아래 의창곡을 원곡으로 삼아 지방자치의 일환으로 운영된 것이다. 사창의 운영도 여러 폐단이 있어 성종 원년에 혁파되었으나 16세기에는 사람들에 의해 향약과 함께 사창을 운영하게 되었다. 그리고 조선 초기에 서울과 지방에 常平倉을 두고 물가조절을 한 바 있다. 그런데 상평창은 의창·사창과 함께 구휼의 3창으로 일컬을 정도로 구휼기관의 기능을 가지고 있었다. 태종 때 常平寶로 출발하였고, 세조 4년에 상평창이 시험적으로 운영되기 시작하여≪경국대전≫에 제도화되기에 이르렀다.

의료비는, 조선왕조도 典醫監·內醫院·惠民署·活人署 등의 의료기관을 두어 궁중 및 민간의료에 관한 업무를 담당케 하였으므로, 그 경비가 이에 해당된다. 의료시책에는 관원에게 지급되는 인건비와 물건비가 소요되는 것이나, 경비의 대부분은 약재비였다. 唐藥材는 수입으로 충당되었으나 그 규모가 얼마인지 알 수 없고, 鄕藥材는 공물과 진상으로 충당되었다.

조선시대에는 국가재정과 왕실재정의 구별이 확연치는 않았다. 이제 국가재정 중에서 왕실재정의 운영을 살펴보고자 한다. 왕실재정의 구조는 公재정과 私재정으로 구별되며, 공재정은 국가재정 내의 공상과 왕실收租地가 이에 속하며, 사재정은 왕실의 사유지 경영, 長利 운영, 노비 사역 등 사사로운 경제행위가 그것이다.

왕실의 공재정은 건국 초 주로 공상보다 5庫·3官 등 私藏庫로 운영되었으나, 세종 27년 국용전제의 시행으로 공상기구가 정비되면서 국가재정 내에서 운영되어 갔으며, 세조 10년에 橫看이 제정되어 왕실의 공재정체계가 활립되었다.0760)宋洙漢,≪朝鮮前期王室財政硏究≫(高麗大 博士學位論文, 1991), 43∼48쪽. 공상에 의한 왕실재정은 전세의 일부가 이에 전용되고, 공납은 그 2/3가, 진상은 그 모두가 이에 속하였다. 그러므로 공상은 계수화할 수 없으나 공상에 의한 왕실재정은 국가재정의 막대한 부분을 차지했을 것으로 추정된다. 한편 왕실의 사재정은 사유지 경영, 장리 운영, 노비 사역 등으로 운영되었는데 왕권이 개입하여 많은 폐단을 자아냈다. 內需司의 장리, 노비 탈점 등은 그 두드러진 사례에 속한다.

조선 초기 왕실재정의 구조는 제도적 개정에 따라 달라졌다. 건국 초 이래 국용전제의 시행까지는 사장고를 통한 공상이 중심이었으나, 국용전제 시행 이후 공상제의 확립과 더불어 내수사를 통한 장리 운영과 노비 사역 등이 그 특징으로 손꼽힌다. 국용전제의 시행은 국가재정을 일원화하기 위한 시책으로 왕실재정이 사장고로부터 분리되는 계기가 되었다. 즉 왕실재정은 원리상 국가재정의 일부로서 운영되었다. 국용전제의 시행 후≪경국대전≫에는 공상제가 확립되어 왕실재정이 제도적으로 운영되어 갔다. 한편 공상제가 제도적으로 확립되던 세조·성종 때부터 私재정 운영이 확대되어 갔다. 세조·성종 때에 공안이 크게 감축되어 갔으므로 왕실재정이 부족하게 되자, 부족한 왕실재정을 위해 왕실 사재정이 확대되었다. 당시 왕실 사재정은 주로 장리 운영과 노비사역이었다.

왕실재정의 지출에 대해서도 자세히 알 수 없다. 왕실 공재정 운영은 궁중의 소비 이외에도 왕실에서 分給, 特賜, 佛事 비용, 使役, 접대, 朝貢, 歲賜 등으로 소비되었다. 그리고 왕실 사재정은 왕자녀에의 분급, 신료·후궁 등에 대한 특사와 불사 비용 등으로 소비되었다.

공상제를 통한 왕실 공재정은, 왕실을 국가기구의 하나로 인식하여 국가재정의 일부로 왕실의 비용을 충당하는 제도로서 주로 공납과 진상의 수취로 운영되었는데, 국가재정 중에서 막대한 비중을 차지하였다.

<李載龒>

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