조선시대에는 지방공공기관으로 각 도의 감영과 그 아래 주·부·군·현의 지방행정조직 및 병영·수영을 비롯한 鎭管체제의 지방군사조직 그리고 驛·院·站·津·渡의 교통기관 등이 있었다.

각종 지방관아의 수입은 국가로부터 분급된 토지에 의한 수입을 최대의 재원으로 삼았다. 주·부·군·현에는 각각 지방관의 祿으로「衙祿田」, 손님의 支待를 위한 판공비 재원이라 할「公須田」, 부족한 지방관아의 경비를 보충하는「官屯田」등이 있었다. 그리고 주진·거진·제진 등의 군사조직관아에는 아록전과 공수전은 없고 관둔전만 분급하는 규정이 있었다. 행정관이 겸직한 군사지휘관은 아록전으로 공급하되 부족하면 관둔전의 소출을 사용하고, 행정관이 겸임하지 아니한 兵營과 水營 및 獨鎭인 僉使·萬戶鎭과 虞候·軍官·敎官 등의 비용은 군자에서 사용하도록 하였다.⁰⁷⁶¹⁾≪經國大典≫권 2, 戶典 外官供給條.
李載龒,＜朝鮮初期屯田考＞(≪歷史學報≫29, 1965), 108쪽.

교통기관인 역에는 公須田·官屯田·長田·副長田·急走田·馬田이 지급되었고, 站에는 衙祿田, 院에는 院主田, 渡에는 津夫田 등이 각각 지급되었다.≪경국대전≫호전 諸田 外官供給條에 보이는 諸田의 지급량은＜표 1＞과 같다.

衙祿田과 公須田이 각자 收稅地로서 민전수세지인 데 비하여 관둔전은 관유지로서 당해 관부에서 관노비와 人吏의 노동력으로 직접 경작하는 自耕無稅地이다. 조선 초기의 아록전은 약 2만 결로서 1년 수입이 약 4만 석이었고, 공수전은 4,590결로서 1년 수세액이 약 1만 석으로 추정된다.

조선 초기에 군현의 주요 수입원인 토지에 의한 수입은 아록전·공수전·관둔전에서의 수입이었다. 대읍의 경우 아록전 90결, 공수전 25결에서의 최고 수세액 米 153석과 관둔전 20결에서 얻는 최고 수확량 200석으로 치면 합계 353석으로 추정되고, 소읍의 경우 아록전 40결과 공수전 25결에서의 최고 수세액 미 86석과 관둔전 12결에서의 최고 수확량 120석으로 치면 합계 206석 정도로 추정된다.⁰⁷⁶²⁾衙祿田·公須田은 1結의 稅額을 上上年의 20斗로 계산하였고, 官屯田은 1결 평균 수확고를 10石으로 추정하여 계산하였다.

한편 조선 건국 초에는 지방행정의 실무를 맡은 향리에게 人吏位田이 분급되고 있었다. 인리위전은 아록전·공수전·관둔전과는 다르지만 군현에서 행정실무를 담당하는 항리에게 지급되는 것이므로 지방재정과 관련이 있다. 이남 6도의 兵正·倉正·獄正·客舍正 등 향리에게 지급되는 인리위전은 稅位田과 口分田으로 구성되는 토지로서 세위전이 2결, 구분전이 3결, 합계 5결이 지급되고 있었다. 그러나 인리위전은 세종 27년에 각사 공해전과 함께 혁파되어 이 때로부터 공식적으로는 향리에 대한 응분의 보수가 폐지된 것이다. 향리에게 보수가 없어져 그 생활이 보장되지 않았기 때문에 그들은 관청의 권위를 빙자하여 농민을 위협하거나 경리의 부정으로 이득을 취하여 큰 폐단을 자아냈다는 것은 주지의 사실이다. 그리고 평안·함경도와 제주도에는 土官이라는 특수한 관직이 있었는데, 이 토관은 이남 6도의 향리에 비유할 수 있는 것으로 그 지방의 유력인에게 관직을 주고 행정이나 군사에 종사케 한 것이다. 토관에게는 地祿이라 하여 6결 이하의 田地가 지급되었는데 세종 말에 향리에게 준 인리위전이 혁파된 이후에도 土官의 지록은 그대로 존속되어 세조 때까지는 그 존재를 확인할 수 있다.

전세는 평안·함경도의 것은 도내의 군수용으로 비축되었고, 기타 여러 도의 것은 전량을 중앙으로 조운하였기 때문에 전세 수입 중 지방재정으로 나누어 주는 것이 없었다.

役에는 요역과 신역이 있었다. 요역은 전세미의 수송, 공물·진상·잡물의 조달, 토목공사, 支待, 영접 등에 관련된 요역으로 구분할 수 있고, 대체로 중앙재정을 위한 것이 대부분이나 지방재정을 위한 것도 있었다. 지방관아에서는 자체수요를 위해 관내 민호로부터 각종 잡물을 징수하고 노동력을 징발하였다. 예컨대 관둔전은 관노를 사역하거나 병작경영하게 되어 있었지만 때로는 관내의 농민이 差役되기도 했다. 군현에서의 生草·燒木의 조달, 닥나무(楮)·왕골(莞)·옻나무(漆) 등의 재배와 조달 등도 요역 종목에 속한다. 그리고 관찰사와 수령은 지방관부의 公廨·창고·객사·樓亭 등의 신축이나 수축의 工役을 위해 요역을 징발하였다. 여러 고을의 공해·창고·閭閣 등은 수령 교체시에 발급되는 解由書에 기재되는 사항이었으므로, 수령은 재임기간 동안 자신의 책임하에 수시로 보수하거나 신축하지 않을 수 없었다. 제언이나 川防을 신축·수축하는 일도 주로 지방관부에 의하여 임시로 부과되는 요역종목이었다. 이밖에도 목장의 신설·개수, 교량 설치, 도로 개설, 하천 준설 등이 있었다. 신역으로서의 직역부담자로는 지방관아에 향리·관노비·外工匠 등이 있고 조창에는 漕軍, 驛에는 驛吏·驛卒 등이 배속되어 公役 수행에 필요한 노무를 제공하였다.

공물 중 지방관아의 수입이 되는 지방공물은 鄕貢이라 하여 油·蜜·종이·꿩·닭·땔나무·풀 등이 그 주요한 것이었다. 잡세로는 염세·광업세·임업세·어세 등이 있었으며, 환곡의 耗穀을 지방관이 받아 사용하였고, 放軍收布가 널리 행해지면서 그 일부를 지방관이 사용하게 되었다.

지방재정의 지출면을 보면, 지방관에게는 원칙적으로 祿科가 없었다.≪경국대전≫호전 녹과조에 의하면, “각 도의 관찰사·都事·절도사, 양계의 虞候·評事는 祿이 있으나, 온 가족을 이끌고 간 관찰사와 절도사에게는 녹이 없다”라고 규정되어 있다. 조선 초기에 관찰사·도사·절도사는 모두 京官으로서 지방에 파견됨에 따라 이들에게는 京官祿이 주어졌다.⁰⁷⁶³⁾≪世宗實錄≫권 66, 세종 16년 10월 을묘.

앞서 지방재정에 있어서 아록전이 지방관의 녹을 위해 분급되고 공수전이 賓客의 支待를 위해 분급되었다고 하였으나, 그 용도에 있어서 공·사의 구별이 분명할 수 없었다. 그리고 정치기강이 해이해지면서 수령의 민호에 대한 수탈이 심해지고, 감사는 도내의 각읍에서 거두어 들이며, 병사·수사·첨사·만호는 방군수포로서 수탈하고, 찰방은 역졸로부터 수탈하였던 것이다.

＜李載龒＞