조선시대의 환곡은 환자[還上], 또는 公債라고도 했다. 환곡은 고구려의 진대법과 고려의 의창을 계승한 관곡 대여제도였다. 환곡은 수령의 관장 하에 춘궁기에 관곡을 농민에게 대여하였다가 추수 후에 회수하였다.

조선 건국 초에 기민 구제를 위하여 고려의 제도를 답습하여 의창을 설치하고 의창곡을 무상으로 기민에게 대여하였다. 환곡은 대여곡이었으므로 토지와 친척이 있어 뿌리가 든든한 자에게 대여하는 것이 원칙이었으며, 혹 환곡을 받은 자가 환납하지 못할 경우에는 토지를 팔거나 족징으로라도 징수토록 하였다.

그러나 대부분의 농민들이 환곡이 없으면 살아갈 수 없는 상황이었으므로 환곡의 미납자와 逋欠者의 수는 결코 적은 것이 아니었다. 그리하여 의창 원곡은 대여된 것의 전액이 회수되지 못하여 의창곡의 감소는 불가피하였다. 그러나 기민이 대량으로 발생하면 더 많은 의창곡의 지출이 요구되는 것이었다. 태종 6년에는 煙戶米法으로 의창곡을 적립하였으나⁰⁸¹¹⁾태종 6년 11월 凶年에 대비할 名目으로 京中의 現職 1·2品은 上戶로 米 10두, 3·4品은 中戶로 米 6두, 5·6品은 下戶로 米 4두, 參外는 下下戶로 米 2두, 庶人은 米 1두, 前職 各品은 각각 그 半을 감하여 出米하였다. 外方은 田 15결 男女 15口 이상을 上戶, 田 10결 男女 10口 이상을 中戶, 田 5결 男女 5口 이상을 下戶, 田 1·2결 男女 1·2口는 不成戶라 하고, 3戶를 1戶로 삼아 京中 3等例에 따라 出米하였다. 흉년에는 의창곡이 부족하였다. 따라서 의창은 국가재정이 허용하는 한도에서 계속 補添되어야 그 기능을 다할 수 있었다.

당시 의창은 주로 군자곡에서 보첨되었는데, 군자곡은 국가의 비상시에 대비한 예비재원이었다. 그리고 군자곡이 오래되면 묵은 곡식이 되기 때문에 매년 신곡으로 改色되어야만 했다. 그러므로 군자곡이 환곡과 같이 대출되는 것은 의창 때문이기도 하지만 그것은 신곡으로 개색되어야만 했기 때문이기도 하다. 그리하여 지방관은 의창의 원곡이 부족할 때에 군자곡의 대출을 요청했던 것이다. 이와 같이 군자곡도 대출이 허용되는 한 그 포흠이 없을 수 없었다.

세종 5년에 의창을 군자곡에서 보첨해 주면서 앞으로 환곡과 진제는 오로지 의창곡으로써만 지급하고 군자곡은 경솔하게 지출하지 못하도록 조처하였다. 이 결과 군자곡 98만여 석이 의창에 보첨되었으며 군자곡의 대출은 억제키로 결정되었다.⁰⁸¹²⁾≪世宗實錄≫권 21, 세종 5년 9월 갑오. 그러나 세종 5년 이후에도 기민이 계속 발생하는 상황에서 의창 원곡이 부족하여 매년 지방관의 군자곡 방출이 요청되고, 군자곡은 신곡으로 개색해야 하기 때문에 대출되지 않을 수 없었다. 그러므로 정부의 억제에도 불구하고 군자곡은 계속 대출되었다. 그리하여 세종 30년에는 당시 군자곡 125만여 석을 의창에 보첨해 주고 군자곡 대출의 통제를 더욱 강화하는 조처를 취하였다.⁰⁸¹³⁾≪世宗實錄≫권 120, 세종 30년 4월 정축. 그러나 기민이 발생하는 한 그 통제는 무력한 것이 되고, 군자곡 대출의 요청은 매년 반복되었다.

이와 같은 의창 원곡의 부족과 군자곡의 대출을 극복하기 위하여 세종 때부터 의창 대신에 민영으로 사창을 설치하자는 주장이 나오기 시작했다. 이 사창 설치의 주장은 오랫동안 논의되다가 문종 원년에 이르러 경상도 대구 등 10군현에 시험적으로 설치·운영하게 되었다. 이 때 각 향리마다 설치된 사창은 의창곡에서 200석씩을 분급 받아 농민들에게 2할 이식을 부과하여 운영되었다. 그러나 사창도 의창이나 군자곡과 마찬가지로 원곡의 회수가 보장된 것이 아니었다. 지방자치의 일환으로 시행된 바 있는 사창곡의 회수는 社長의 무력과 무책임으로 의창에서 수령이 관권을 가지고 회수하는 것보다 훨씬 어려움이 있었다. 결국 사창도 처음 계획한대로 원곡이 저축되기는 고사하고 더 많은 손실을 가져와, 성종 원년에 혁파되고 말았다.⁰⁸¹⁴⁾≪文宗實錄≫권 10, 문종 원년 11월 기미.
≪成宗實錄≫권 3, 성종 1년 2월 계유.

이에 앞서 의창의 원곡이 부족하고 군자곡의 대출이 불가피하게 되자, 세조 3년에 군자곡으로 대출하여 회수될 때에는 매 10두에 4두라는 4할의 이식을 받게 하였다. 그러나 문종 원년에 사창이 설치되어 2할 이식을 취하고 있었으므로 세조 5년에 이르러 군자곡의 이식도 사창과 동일하게 2할 이식을 취하도록 하였다.⁰⁸¹⁵⁾≪世祖實錄≫권 8, 세조 3년 7월 계유.
≪世祖實錄≫권 17, 세조 5년 8월 기미. 위와 같이 의창 원곡이 부족하여 군자곡으로 보첨하였으나 원곡이 매년 감소되어 갔고, 이에 사창을 설치·운영하였으나 원곡의 감소는 만회될 수 없었다.