감목관은 강원도를 제외한 각 지방에 소재는 목장을 관할하여 말의 번식·개량·관리·조달 등의 일을 수행한 종6품 관직이다. 이는 태종 8년(1408)에 처음 설치되었는데, 고려시대의 목장관리를 맡았던 牧監을 참작하여 당시까지 전해진 愛馬孶長官提領을 고친 것이다.

특히 당시에는 마정에 밝지 못한 ‘수령들이 목장 관리를 맡아 말이 많이 파리해져서 손실을 보게 되는’ 문제가 지적되었는데,⁰⁹¹⁷⁾≪世宗實錄≫권 32, 세종 8년 4월 갑신.
한편 조신들이 주장한 감목관 자격은 ①마정에 밝고 익숙한 자(≪世宗實錄≫권 64, 세종 16년 4월 계유) ②먹여 기르는 법을 아는 자(≪世宗實錄≫권 32, 세종 13년 6월 신해) 등이다. 이를 해결하고자 하는 노력이 계속되어 세종 7년(1425) 병조의 건의에 따라 ‘말 번식에 숙달된 6품 이상인 자’로서 감목관을 임명케 함으로써「專任監牧官」이 배치되기에 이르렀다. 그러나 감목관 배치로 인해 공대비용이 늘고 그들의 관사를 미처 마련하지 못하여, 다음해인 세종 8년에는 목장 부근의 말에 익숙한 驛丞과 鹽場官으로서 감목관을 겸임시켰다. 이로써 겸임감목관과 더불어 겸임하지 않은 전임감목관이 배치되었던 것이다.

그런데 겸임감목관인 역승들이 본래의 임무(驛의 일) 때문에 마정에 전념할 수 없는 데다가 민폐까지 끼치게 되어, 세종 13년 정월에 이의 폐지에 관한 논의가 있게 되었다. 孟思誠 등은 겸임을 그만두도록 주장하고, 李中至 등은 그대로 둘 것을 고집하였으나, 결국 맹사성의 의견이 수용되었다.⁰⁹¹⁸⁾≪世宗實錄≫권 51, 세종 13년 정월 기축. 그리고 감목관의 임용 조건을 강화시켜 2품 이상의 당상관이, 3품 이하의 목양기술이 있는 사람을 추천토록 하여, 이를 임명하여 마정을 전적으로 관장하도록 하였다. 그러나 겸임감목관제의 필요성은 곧 다시 제기되었다. 그것은 대개의 목장이 바다에서 50∼60리에서 100리 밖에 떨어져 있어서 감목관이 실무를 집행하는 데 항시 왕래하여 살필 수가 없고, 순찰에 따른 경비부담이 크며, 수령들의 행정지원이 없이는 소임을 다할 수 없기 때문이다.⁰⁹¹⁹⁾≪世宗實錄≫권 90, 세종 24년 정월 경인·권 69, 세종 17년 7월 을해. 그 중에도 수령들의 비협조는 큰 문제로 되어 바로 그 해 11월에 병조는 다음과 같이 건의하였다.

수령들이 ‘이미 감목관이 임명되었으니 말을 기르는 일은 자기네와 관계없다고 여김으로써 일찍이 마음을 쓰지 않으므로, 말을 번식하는 것이 점점 예전과 같지 못합니다. 지금부터는 수령에게 감목관을 겸임하도록 하여 말 기르는 일을 살펴서 번식케 하소서(≪世宗實錄≫권 54, 세종 13년 11월 병술).

세종 15년(1433)에 江華府使가 감목관을 겸하고 그 후부터는 萬戶·千戶로 감목관을 겸하게 하였는데, 이들이 무관으로서 배타기를 잘하고 마정에 밝아 섬에 있는 목장을 잘 보살필 수 있었기 때문이었다. 특히 濟州島와 같이 대규모의 목장을⁰⁹²⁰⁾南都泳,＜朝鮮時代 濟州牧場＞(≪韓國史硏究≫4, 1969). 설치한 곳에서는 牧使(정3품)가 마정을 총괄할 것이 강조되었다. 원래 제주도에는 태종 8년(1408)에 최초로 감목관과 鎭撫를 배치하였는데, 세종 10년에 本州는 判官(종5품)이 감목관을 겸하고, 大靜·旌義는 縣監(종6품)이 겸하게 하였다. 그러나 제주도 행정의 총책임을 맡은 목사가 마정에 참여하지 않아 牧養과 畜産을 시행하는 사무가 다 시행되지 못하자⁰⁹²¹⁾≪世宗實錄≫권 89, 세종 22년 5월 정미. 세종 22년에는 사복시의 건의대로 목사를 감목에 겸임시켜 세 고을의 마정을 통솔하도록 하였다. 따라서 그 칭호도 일반 감목관과는 다른「濟州島安撫使知監事」라 하고 2품 이상은 都節制使知招營田事例에 의하여 역시「知監牧事」라 칭하고 목사 직함은 예전대로 하였다.⁰⁹²²⁾≪世宗實錄≫권 89, 세종 22년 6월 경진.

그러나 감목관제는 겸임 또는 전임의 문제뿐만 아니라 그 존재 자체가 계속 논의의 대상이었다.

전라도 도관찰사가 아뢰기를, ‘감목관이란 직책은 여러 섬에서 기르는 말의 새끼치고 번식하는 것을 살피는 일에 불과할 뿐인데, 수령과 만호들이 다 감목을 겸해서 그 일을 맡아 보고 있습니다. 감목관은 목장을 순시하는 것이 1년에 두 세 차례에 불과한데, 이로 인하여 지나가는 고을마다 창고의 곡식이 소비되어 그 폐가 적지 아니합니다. 더구나 司僕寺에서는 매년 봄·가을로 여러 섬에 있는 말들을 점검하고, 감사도 또한 감목을 겸직하고 있는 수령과 만호의 잘하고 못하는 성적을 살피고 있습니다. 그러므로 감목관이란 벼슬은 없어도 좋으니, 청컨대 이를 혁파해 버리고, 그 여러 섬의 牧養하는 상황은 點馬別監으로 하여금 검찰을 겸행하여 위에 아뢰게 하고, 감사에게 이첩하여 출척의 자료로 삼게 하소서’ 하니, 병조에 내려서 의논하게 하였다(≪世宗實錄≫권 106, 세종 26년 11월 기해).

목장이 많은 전라도와 경기도 지방은 전임감목관이 계속 배치되다가, 세종 27년(1445)에 감목관제는 폐단만 있고 무익하다는 의정부의 건의대로, 다른 도에서의 예에 따라 겸감목관이 정착하는 단계에 이르게 되었다.

세종 28년에 보고된 충청·전라·경상도 각 목장에 감목관이 배치된 상황을 정리하면 다음과 같다.

忠淸道：泰安郡의 禿津串과 薪串의 두 목장은 左道都萬戶가 겸임하고, 洪州 興陽串목장은 洪州判官이 겸임.

全羅道：多慶串목장은 務安縣監, 靈光郡의 珍下山목장은 咸平縣監, 羅州의 狎海島목장은 羅州判官, 靈岩郡 黃原串목장은 靈岩郡事가 겸임하며, 珍島의 南面 女歸山串목장의 제1소는 珍島郡事, 제2소는 金甲島萬戶, 제3소는 南挑浦萬戶 등이 나누어 맡고 西面 富支山串과 北面 海原串목장은 珍島郡事가 겸임.

慶尙道：巨濟 加羅山목장의 제1소는 巨濟縣事, 제2소는 知細浦萬戶, 제3소는 玉浦萬戶가 나누어 맡음(≪世宗實錄≫권 101, 세종 28년 정월 신묘).

감목관의 배치 상황은 그 최초의 기록인≪世宗實錄地理志≫에는 강원도와 평안도를 제외한 6도에 8인이 배치되었고,≪경국대전≫에는 기록이 없다. 영조 때 편찬된≪續大典≫兵典에는 강원도를 제외한 지역에 21인이 배치되고 있다. 숙종 4년(1678)에 만들어진≪牧場地圖≫에는 12인,≪增補文獻備考≫마정편에는 11인, 동 職官考(外武職 監牧官)에는 24인이 배치되고 있다. 이밖에 제주도에는 3인의 감목관이 배치되고 있었다. 이상의 내용을 요약하고 또한≪속대전≫에서 배치한 사항을 도시하면 다음 ＜표 3＞·＜표 4＞와 같다.