牧子는 국영목장에 소속되어 賤役인 말과 소의 생산을 담당하였다. 그 신분은 양인이었으나 역이 천하여 사회적으로 身良役賤(신분은 양인이나 역이 천한 자)이란 특수 계층으로 불리었다.⁰⁹²³⁾南都泳, 앞의 글(1965 a) 참고.

목자는 16세에서 60세까지 말·소 생산에 종사하도록 되어 있어 국가는 그 대가로서 그들에게 牧子位田 2결과 復戶의 혜택을 주었으며, 또한 근무성적에 따라 쌀·포목으로 포상하거나 群頭·群副·百戶·千戶 및 京官職으로까지 영달할 수 있도록 보장하였다.

그러나 이는 법제상의 규정일 뿐 실제면에서 보면 그 몇 배나 되는 苦役이 그들에게 가해지는 이외에 그 직은 종신토록 면할 수 없으며, 세습적으로 자손에게 전해지고 거주이전과 다른 직책으로의 전직이 허락되지 않으며, 사료와 토산물을 바쳐야 하고 牧馬軍으로서 복무해야만 했던 것이다.⁰⁹²⁴⁾南都泳, 위의 글, 36∼38쪽. 그리하여 그들은 가난에서 헤어날 수 없었는데, 감사·사복 관원 및 점마별감 등이 1년에 2, 3차례씩 순찰을 빙자하여 수탈하는 행위로 말미암아 가산을 탕진하기까지 하였던 것이다.

처음에 목자는 10필의 말을 사육하면 되었다.⁰⁹²⁵⁾≪太宗實錄≫권 12, 태종 6년 7월 병신. 그러나 세종 7년(1425)에는 25필로 증가되고, 매년 그것을 길러 새끼말 20필 이상을 생산하면 상등, 15필 이상이면 중등, 15필 미만이면 하등으로 평가되는데, 30개월 단위로 그 성적을 매겨서 3회 이상 상을 받으면 승진되고, 중을 3회 받으면 좌천 또는 파면되었으며, 하를 받으면 처벌받도록 하였다. 그 후 이 직책은≪경국대전≫에서 강화되어 목자 4인이 암말 100필과 숫말 15필을 길러 매년 새끼말 85필 이상을 생산해야만 하였다. 이러한 규정은≪大典後續錄≫·≪續大典≫및≪大典通編≫에도 동일하게 나타나고 있어 조선 후기까지 적용되었다고 하겠다.

이 밖에 목자는 직책상의 과실 또는 사고로 손실을 보게 하였을 때는 예외없이 答 50에서 杖 100에 이르는 체형과 잃어버린 말의 수대로 배상해야만 했다. 이런 과중한 직책과 가혹한 부담은 목자들의 離役을 초래하게 하였다.⁰⁹²⁶⁾南都泳, 앞의 글(1965 a), 41∼47쪽. 따라서 목자의 확보가 사회문제로 되어 목자는 3년에 한 번씩 호적을 다시 만들게 하여 단속을 철저히 하는 한편, 목자의 자손은 父役에 복무하도록 하고,≪경국대전≫에서는 목자의 동거친족 중 1인은 다른 역을 못하게 하였다. 중종 6년(1511)에는 盧公弼의 주장에 따라 목자가 계집종과 결혼하여 낳은 아들은 아버지 役處에 속하고, 그 딸은 어머니의 신분에 따라 천인으로 소속시켰다. 良人이지만 천역을 하고 있는 牧子·鄕吏·驛吏·鹽干 등에게까지 출가의 폭을 넓힘으로써 이들 천역에 종사할 인원을 확보하고자 하였던 것이다.

그러나 이와 같은 목자의 생활보장책이 없는 정책은 성공할 수가 없었다. 가중된 고역과 생활의 방편으로 목자들은 목장말을 부정으로 매각하거나 둔한 말과 교환하여 利를 취하고, 금지된 私畜을 하는가 하면 말을 도살하여 팔거나 물가 변동에 편승하여 木棉 등과 바꾸어 사복을 채움으로써 혼란을 가져오게 하였다.

이러한 범법행위는 극형으로 다스려졌다. 세종 8년(1426)에는 牛馬를 도살한 목자의 경우 ①곤장 100대에 ②刺字하고 ③몸은 水軍에 충당하며 ④가산을 몰수하였는데, 세종 16년에는 범법자를 초범·재범으로 구분하고 재범은 평안도로 추방하였다.⁰⁹²⁷⁾南都泳,＜鮮初의 牛馬盜賊＞(≪東國大大學院論文集≫14, 1975). 그 뒤 세종 26년에는 범법자를 초범·재범·3범으로 나누어 3범은 사형에 처하였다. 세종 29년에 이르러서는 재범까지 사형에 처하더니,⁰⁹²⁸⁾≪世宗實錄≫권 116, 세종 29년 5월 병진. 단종 2년(1454)에는 초범은 主犯(爲首者)과 從犯(爲徒者)으로 구분하여 주범은 교수형에 처하고, 종범은 자자하여 巨濟·珍島·南海로 추방하되 재범은 교수형에 처하였다. 이렇게 가중되어간 형량은 가족에게까지 미쳐 가족들 또한 강제이송(流配)에까지 이르게 하였다. 목자로서 유배된 자는 유배지에 가서도 신분상의 고역을 면할 수 없었다.⁰⁹²⁹⁾≪世祖實錄≫권 2, 세조 원년 9월 병술.

이와는 반대로 목자에게 가혹하게 적용되었던 법규는 관료지배층에게는 적용되지 않은 경우가 많았다. 이를테면 江華府使로 온 楊脩·金徑 등이 부정행위를 한 데 대해 목자 姜石이 義禁府에 고발하였으나 국왕의 명령으로 무죄가 되었으며,⁰⁹³⁰⁾≪文宗實錄≫권 5, 문종 원년 정월 임자. 종친 李徐와 같은 권세가가 去骨匠과 결탁하여 불법적으로 도살하여도 이의 적발이나 처벌이 묵인된 바 있었으니,⁰⁹³¹⁾≪成宗實錄≫권 50, 성종 5년 12월 무자. 조선사회에서의 법운영의 맹점과 목자의 가련한 처지를 이해할 수 있다. 이런 사회적 여건 속에서 목자들이 생산의욕을 가질 수 없음은 물론이었다.

군두·군부의 직제는 전술한 바와 같이 세종 7년(1425)에 처음 제정되고, 그 후 다소 보완되어≪경국대전≫에서 정비되었다.

군두·군부는 목자 중에서 근무성적이 양호한 자로서 임명되었다. 군두는 각 목장에서 암말 100필과 숫말 15필을 단위로 한「群」의 책임자로서, 그 밑에 군부 2인, 목자 4인을 배치받아 말 생산에 종사하였다. 그들은 매년 85필 이상을 번식시키면 품계가 가하여져 京外官職에 임명되었다.⁰⁹³²⁾南都泳, 앞의 글(1965 a).
―――, 앞의 글(1976), 220∼222쪽. 그리고 군부는 군두 밑에서 50필의 목양책임을 맡았는데 목자 2명을 거느렸다. 군부 중 우수한 자는 군두로 승진될 수 있었다.⁰⁹³³⁾南都泳, 위의 글(1976), 222∼223쪽.

조선시대 목자의 수를 전하는 것으로≪世宗實錄地理志≫,≪牧場地圖≫(숙종 4년, 1678),≪輿地圖書≫(영조 33∼41년, 1757∼1765),≪耽羅巡歷圖≫(1700년대 초),≪耽營事例≫(연대미상)와≪成宗實錄≫(성종 원년 계미조),≪中宗實錄≫(중종 17년 2월 정해조 등),≪日省錄≫(헌종∼철종) 등이 있다. 그 중≪세종실록지리지≫는 경기도의 목자 수만 전하고,≪탐라순력도≫·≪탐영사례≫는 제주도의 목자 수만 기록하고 있으며,≪여지도서≫는 전국의 목자수를 전하고 있으나 일부 목장의 목자 수가 누락되어 있다. 숙종 때 만들어진≪목장지도≫는 전국의 목장을 지도로 표시하고 있을 뿐만 아니라, 목자와 우마의 수를 잘 밝히고 있다.≪목장지도≫에 기록된 목자는 경기도에 874인, 공청도 705인, 경상도 166인, 전라도 1,005인, 황해도 421인, 평안도 176인, 함경도 444인, 濟州牧 754인, 旌義縣 365인, 大靜縣 126인, 別牧場(제주) 141인으로서, 조선시대의 목자는 강원도를 제외한 7도에 총 5,178인이 배치되어 있었다.

그런데 군두·군부의 수를 전하는 문헌이 아직 발견되지 않고 있다. 이 점에 대해서는 첫째, 위의 제 문헌의 편찬자들이 동일 목장 群에서 같은 직종(말 사육)에 종사하고 있는 군두·군부·목자를 동일시하여 이를 목자로 합쳐(군두 740인, 군부 1,480인, 목자 2,958인으로 추산할 수 있음) 그 수치(5,178인)를 기록한 것이라 이해된다. 둘째, 편찬자들이 누락하였다면, 이는 세종 7년의≪경국대전≫에서 결정한 원칙 곧 “1群에 군두 1인, 군부 2인, 목자 4인을 배치”한다는 것으로 추산할 수밖에 없다. 이로써 보면 군두는 약 1,296인, 군부는 약 2,596인으로서 지방 마정에 종사한 인원은 감목관 21인을 합쳐 총 9,091인이 배치되었음을 알 수 있다. 이는 위의＜표 5＞와 같다.