이미 언급한 대로 붕당은 언론권과 낭관권의 형성으로 나타난 권력구조의 변화를 수용하면서 새로운 운영 방식으로 정립된 만큼, 붕당정치하에서의 언론권과 낭관권의 기능과 역할은 그 비중이 클 수밖에 없었다. 언관들은 홍문관을 중심으로 결속되었고, 홍문관의 주도에 의해서 일사불란한 언론을 해갔다. 붕당정국하에서도 삼사 내에서 관원들은 동등한 권한을 가졌고, 관직의 고하와는 관계없이 논의를 제기하고 토론을 할 수 있었다. 개별적인 의견은 존중되었으나 대간의 언론 활동은 합의된 의사를 양사나 삼사의 合啓를 통해서 표출하는 것이 일반적이었다. 물론 개인 명의로 啓를 올리는 것도 거의 동료들에게 통지를 하고 올리는 것이 보통이었다. 그 과정에서 의견이 합의되지 않는 경우는 자기 의견을 고수하면서 사퇴하여 처분을 기다리는 避嫌制가 운영되고 있었다. 이는 합의를 중시하면서도 각각의 의견 역시 중시되는 당시 언론의 분위기에서 나오는 운영 방식의 하나였다. 피혐이 긴 경우 삼사 내의 다른 부서에서 조종을 하는 것이 보통이었고, 특히 대간의 탄핵권을 가진 홍문관이 처리를 주도하는 것이 보통이었다. 이러한 과정을 거치면서 대간의 언론은 부서 내의 합의, 나아가 삼사 내의 합의를 얻어갔으며, 그 과정이 공개적으로 드러나고 그 처리과정 역시 관료들과 재야의 사림까지도 관여를 할 수 있게 되어 공론을 수렴하고 대변하는 체계를 갖추어 갔다.

　삼사의 활동은 조선 전기와 마찬가지로 정책이나 인사에 대한 비판이나 탄핵이 주된 임무였고, 탄핵의 대상은 왕을 비롯한 모든 관료가 해당되었다. 특히 당시 국정을 주도하였던 비변사의 당상들도 잘못하는 경우에는 예외 없이 비판을 받을 수밖에 없었다. 붕당정국하에서 삼사의 활동은 자연스럽게 붕당의 활동과 깊이 관련을 가지는 것으로 나타난다. 삼사의 언론은 공론을 표방하고 있었지만 언론을 장악한 黨의 이해 관계를 표출하는 경우도 적지 않았다. 효종이 “臺閣을 色目을 안배해서 임명한다”라고 지적한 것은 대표적인 사례였다.⁰⁴¹⁵⁾≪孝宗實錄≫ 권 19, 효종 8년 8월 계미. 그러므로 대간은 공론을 수렴하여 공정한 비판을 하려고 노력하였고, 붕당이 그 상호 비판적인 기능성을 유지하던 17세기를 통해서 언론은 일정하게 긍정적인 기능을 한 것으로 이해된다.

　이러한 언관권의 동향과 함께 낭관권도 더욱 강화되었다. 붕당정치기에도 여전히 낭관의 자천제가 강력하게 시행되었고, 낭관은 자천제를 기반으로 영향력을 크게 행사하였다. 특히 인사를 담당하는 이조낭관은 淸職에 대한 인사권을 여전히 유지하면서 낭관권의 핵심 부서로의 역할을 하였다. 인조 3년(1625) 金瑬가 “당하관의 淸選은 전에부터 낭관의 손에 있다”⁰⁴¹⁶⁾≪仁祖實錄≫ 권 8, 인조 3년 정월 을축.라고 지적한 것은 그러한 사정을 잘 보여주고 있다. 특히 전랑은 대표적인 청직인 삼사 언관에 대한 인사권을 확보하고 있어 중요한 영향력을 행사할 수 있었다. 이러한 영향력을 가진 낭관은 훈신이나 권신의 위협이 없어지면서, 낭관직을 마치고 일정 시간이 지난 후에는 자연스럽게 재상의 지위로 나아갈 수 있었으므로, 낭관은 더욱 중요한 요직이 되었고, 낭관의 기능과 역할 역시 더욱 강화될 수 있었다. 따라서 낭관은 각 부서에서 정책의 결정이나 인사의 결정에 영향력을 강화할 수 있었다.

　낭관권은 삼사의 언론권과 밀접한 관계를 가지고 있었다. 낭관과 삼사의 관원들은 같은 직급을 가진 바탕에서 상호 교류되고 있었고, 언관들은 낭관들이 각 부서에서 당상관과 대립할 때 지원하여 주었고, 銓曹郎官이 삼사 관원의 인사를 주도하는 기왕의 관계를 유지하면서 더욱 밀접한 관계를 갖고 있었다. 언관의 언론활동은 이러한 상관성 속에서 낭관들의 영향을 받기도 하였고, 언관들의 인사에 미치는 영향력이 큰 전조낭관이 공론을 주장하는 것으로 인식되기도 하였다. 물론 공론이 특정인에 의해서 좌우될 수 있는 것은 아니었으나, 언관 내에도 공론 형성 과정을 주도하는 인물이 존재하였던 것처럼, 언론을 주도한다는 관점에서 낭관은 언론에 영향력을 미칠 수 있었다. 그러므로 낭관과 언론 내의 主論者가 같이 언론을 주도하는 것으로 인식되었다. 물론 낭관과 주론자는 꼭 구별될 수는 없었고, 인조 7년(1629)에 주론자였던 羅萬甲이 낭관이 되는 현상에서 볼 수 있듯이⁰⁴¹⁷⁾≪仁祖實錄≫ 권 21, 인조 7년 7월 병신. 이 양자의 관계 역시 상호 넘나들 수 있는 것이었다. 이러한 관계에 있었으므로 인조대 崔鳴吉은 “銓曹가 根本이며 三司가 瓜兒”⁰⁴¹⁸⁾李肯翊,≪燃藜室記述≫ 권 27.라고 전조와 삼사가 몸과 수족의 관계를 가지면서 밀접하게 붕당을 운영하고 있음을 지적하고 있다.

　낭관 역시 언관과 마찬가지로 붕당에 치우칠 수 있었다. 이미 언급한 대로 붕당의 형성과 낭관권은 밀접한 관계를 가지고 있었고, 낭관권이 갖는 영향력이 지대하였으므로 각 붕파는 낭관권을 장악하려고 노력하였고, 장악한 낭관권을 통해서 자파를 확대하려고 노력하였다. 그러므로 낭관들은 붕당에 연루되지 않을 수 없었다. “낭관과 언관이 당론에 치우친다”⁰⁴¹⁹⁾≪仁祖實錄≫ 권 1, 인조 원년 4월 정묘.는 인조대의 지적은 그 단적인 사례로 이해된다. 따라서 낭관들은 자기 당에 치우친 인사를 하는 경우도 적지 않았으나, 공론에 입각한 인사가 기본 이념으로 여전히 존재하였고, 지나친 편향은 오히려 권력 기반을 축소하는 것인 만큼 상당히 포괄적인 인사를 하려고 노력하였던 흔적들이 보인다. 그 구체적인 사례로 인조대의 분석을 보면 인조대 서인 정권에도 남인이 27% 참여하였고, 북인까지 12% 참여하고 있다.⁰⁴²⁰⁾吳洙彰,＜仁祖代 政治勢力의 동향＞(≪韓國史論≫ 13, 서울大, 1985). 이러한 현상은 서인이 주도권을 장악한 가운데 남인을 대폭 등용한 것으로 이해되는데, 이는 낭관들의 붕당적 편향을 보여줌과 동시에 어느 정도 공론을 유지하려고 노력하였음을 보여준다.

　관료들 중에는 이러한 언관과 낭관의 정치적 역할에 대하여 부정하는 이들도 적지 않았고, 나아가 이들의 권한을 인정하는 바탕에서 운영되는 붕당 정국에 대한 부정적인 인식도 적지 않았다. 먼저 언론에 대한 비판을 보면 인조대의 이조판서 최명길은 삼사가 공론을 수렴하지 못하고 있다고 언론을 비판하였다. 그는 언론이 ‘붕당’에 따라서 행해진다고 비판하면서 구체적으로 공론 수렴의 한 구조인 피혐제를 비난하였다. 최명길은 삼사의 피혐제가 혼란을 야기시킨다고 보고 삼사의 피혐제를 없애고, 피혐에 대한 처리도 왕이 할 것을 요구하였다.⁰⁴²¹⁾≪顯宗實錄≫ 권 9, 현종 6년 정월 갑인. 이는 공론의 수렴을 위한 공개적인 비판과 합의 과정에 대해서 부정적인 입장의 표현으로, 단순히 최명길 개인의 의견이 아니었고, 인조반정을 주도한 공신집단의 공통된 의견이었다. 핵심 공신 중의 한 사람인 이귀가 대간이 없는 것이 국사에 낫다는 의사를 표현한 것은 그 대표적인 경우였다.⁰⁴²²⁾≪仁祖實錄≫ 권 5, 인조 2년 3월 을해.

　삼사와 더불어 낭관권에 대한 비판도 많았다. 낭관권을 혁파하려는 노력은 선조대 이래로 계속 나타났다. 선조대 李珥의 주도로 자천제가 혁파된 것이나, 인조대 최명길의 주도로 자천제가 혁파된 것은 그 대표적인 예였다.⁰⁴²³⁾≪宣祖修正實錄≫ 권 17, 선조 16년 6월.
≪仁祖實錄≫ 권 46, 인조 23년 2월 계미. 이러한 조치는 이후에도 여러 차례 있었고, 왕의 시행 명령이 내려졌으나 별효과가 없었다. 이는 낭관권 자체가 법적인 규정에 의한 것이 아니라 관행으로 유지되는 것이었고, 훈구나 권신들의 위협 속에서 유지될 만큼 강인한 유대와 논리적 타당성을 바탕으로 한 것이었기 때문이었다.

　위와 같은 언관권과 낭관권에 대한 문제 제기는 이를 바탕으로 형성된 붕당 정국에 대한 문제 의식과 연결되는 것이었다. 인조를 비롯한 대부분의 왕은 붕당을 문제삼았다. 인조는 “붕당의 說은 왕이 들어서는 안되고, 신하가 말해서도 안 된다”고 하였고, 현종은 “붕당은 망국의 화”라고까지 하였다.⁰⁴²⁴⁾≪仁祖實錄≫ 권 8, 인조 3년 2월 신묘.
≪顯宗實錄≫ 권 9, 현종 6년 정월 갑인. 이러한 왕의 붕당에 대한 부정적인 인식은 붕당이라는 운영 방식이 왕의 정치적 위상에 부정적인 영향을 주었기 때문이었다. 물론 관료들 중에서도 붕당을 부정하는 이들이 있었다. 이는 정국을 주도하지 못하는 집단에서 주로 나타났고, 정국을 주도하는 경우에도 붕당적 기반을 주된 바탕으로 하지 않는 공신집단과 같은 경우에 두드러졌다. 그러나 당시의 붕당은 공론을 통하여 정치 참여층을 재야 사림까지 확대하는 정치 운영 방식이었음으로 그 이전의 방식에 비하여 긍정적인 면이 많아, 대부분의 관료들과 사림에 의해서 지지를 받는 운영 방식이었다. 그러므로 여러 가지 비난과 저지의 노력에도 불구하고 붕당을 통한 정국 운영 방식과 이를 뒷받침하는 언관권과 낭관권은 17세기를 통하여 그 긍정적인 기능을 하면서 계속 유지되었다.

　그러나 숙종대를 거쳐 18세기에 이르러 당파간의 정치 보복이 나타나고 대립이 극단적인 방향으로 흐르면서 붕당의 긍정적인 기능은 소진되었고, 붕당을 지탱하던 권력구조인 언관권·낭관권도 긍정적인 역할을 못하였다. 붕당의 긍정적인 기능의 소멸은 사림을 정치의 모집단으로 하는 정치 운영 방식의 한계를 의미하는 것이었다. 이미 사회가 사림들의 주도로 운영될 수 없는 상황이었고, 사회경제적으로 성장하여 정치적인 지위까지 확보하기를 원하는 사회 구성원이 새롭게 등장하고 있었다. 이들을 정치 구성원으로 수용하는 것은 새로운 차원의 정치 의식과 정치 구조와 운영 방식을 요구하는 것이었다. 이는 기득권층이 양보해 줄 수 있는 차원을 넘어서는 근대 정치의 형성의 문제였으므로 이를 해소하기 위한 노력이 장시간 요구되었다.

＜崔異敦＞