조선 후기의 전 기간에 걸쳐서 민생을 위협하는 가장 큰 요소는 양역이었다. 무거운 세금이라고 말해지던 토지에서의 法定 稅額도 많아야 米 24斗, 즉 1석남짓 되었다. 이에 비해 같은 시기의 양역의 부담은 한 집안에 부자·형제 3∼4인이 있는 경우 쌀로 환산하여 5∼6석이나 되었기 때문이다.¹⁵⁴⁾≪肅宗實錄≫권 60, 숙종 43년 8월 신해. 영의정 金昌集 上言.

　그러나 양역이 이 정도의 부담으로만 그쳤던 것은 아니다. 도망가거나 죽거나 하는 사정으로 양역을 지던 자가 빠지는 경우(逃故) 그 부담이 죽은 자나 어린아이, 나아가 친척이나 이웃에까지 전가되었다. 이른바 白骨徵布·黃口簽丁·族徵·隣徵의 양역폐인 것이다. 법정 세액만으로도 감당키 어려운 형편인데 이러한 불법적이고 중복된 군포 징수까지 자행되었으므로 양역민의 생활 자체가 위협받았음은 말할 것도 없다. 더구나 이들 양인부담자의 경제적 처지는 대개 영세한 竝作農의 열악한 조건이었다고 한다. 양역폐는 실로 농촌사회의 피폐와 농민의 流亡을 가져오는 제일 요인이었고 국가의 존립을 위기 상황으로 몰아갔던 것이다.

　그러므로 민생문제를 해결해야 한다는 면에서 뿐만 아니라 국가 위기의 해소라는 차원에서도 양역문제는 반드시 적절한 대책이 마련되어야 하였다. 효종 말년 이후부터 숙종 연간 동안 軍額의 증가로 인한 양역폐의 격화를 해소하기 위해 여러 가지 측면에서 다양한 내용이 활발히 논의되고 또 일부는 정책으로까지 실현되며, 마침내 영조대에 이르러 균역법으로 낙착되었던 良役變通論¹⁵⁵⁾양역변통론에 대해 金容燮교수는 “피역행위를 봉쇄하고 규정을 고침으로써 良役制를 본래대로 유지하려는 것”(＜朝鮮後期의 賦稅制度釐整策＞,≪증보판 韓國近代農業史硏究≫上, 一潮閣, 1988, 423쪽)이라 하고 戶布制와 같은 대변통론은 균역제의 근본적 변혁이라 하여 양역변통론과 구별하였으며, 鄭演植교수는 “良役制 자체를 폐기하려는 것”(＜국문 초록＞,≪조선후기 役摠의 운영과 良役變通≫, 서울大 博士學位論文, 1993)이라 하여 良丁搜括이나 軍額査減같은 이른바 小變通論을 양역변통론에 포함시키고 있지 않아, 양역변통론의 개념과 범위를 달리하고 있다. 필자는 양역변통론을 “양역폐의 해소를 위해 양역제의 개선과 개혁을 주장하는 논의”로 정의하고 기본적으로 양역제의 유지라는 전제 위에서 제도와 운영상의 모순점을 개선하려는 小變通論과 양역제 자체의 철폐를 전제로 한 대변통론을 함께 포괄하여 사용하였다.은 바로 이를 위한 노력이었다. 그것은 대체로 다음과 같이 구체적으로 지적될 수 있다.

　① 良丁搜括, ② 私募屬폐지론(不緊名目沙汰), ③ 校生·軍官汰定論, ④ 軍役定額論, ⑤ 減軍額論, ⑥ 軍門革罷論, ⑦ 減鎭堡·倂州縣論, ⑧ 經費裁減論, ⑨ 軍·衙門直定禁止論, ⑩ 逃故里定論, ⑪ 軍丁民戶均齊論, ⑫ 擇守令(得人)論, ⑬ 減疋論, ⑭ 戶布論, ⑮ 口錢論, (16) 遊(儒)布論, (17) 結布(錢)論

　이를 하나씩 간단히 설명하면 다음과 같다.

　①의 양정수괄론이란 양정의 확보를 위해 피역 등 여러 가지 방법으로 양역을 지고 있지 않은 양정(閑丁)을 찾아 색출하자는 주장으로 閑丁搜括이라고도 불린다. 老除(60세가 넘어 양역에서 면제됨)나 逃故로 인해 군적에서 빠져나간 인원(闕額)을 채우려면 매년 상당한 수의 양정이 확보되어야 했지만 이것이 원활하게 이루어지지 못했기 때문에 각종 양역폐가 있었던 것이다. 양정수괄의 구체적인 방법으로는 숙종 초에 마련된＜良丁査覈節目＞의 예에서 보듯이 피역자의 색출을 위한 戶籍制 정비·號牌法 및 5家作統制 등이 제안되었으며 다음의 ②와 ③도 그 중의 하나였다.

　②의 사모속 폐지론이란 중앙의 各司나 지방의 監營·兵營·水營·鎭堡 그리고 향교·서원 등에서 자체의 비용 조달을 명분으로 양역보다 적은 부담의 유리한 조건(歇役)을 내세워 양정을 모집해 차지하고 있는 私募屬(私冒屬과 混用됨)을 일체 폐지함으로써 피역의 길을 막아 양정 부족 현상을 타개할 수 있다는 견해이다.

　③의 교생·군관태정론은 합법적으로 면제되고 있는 교생·군관과 이를 기화로 피역을 목적으로 여기에 투속한 수백 명에서 때로는 수천 명에 이르기까지 하는 정원 외의 교생·군관(額外校生)에게 모두 일정한 시험(經書考講과 試射)을 치루게 하여 불합격자인 落講生을 군역에 바로 속하게 함(汰定軍役)으로써 역시 양정 부족 현상을 해소할 수 있다는 주장이었다. 여기에는 액외교생·군관은 모두 적발해 곧바로 군역에 태정시켜야 한다(直汰)는 원칙론과 낙강자만 태정하자는 완화론, 그리고 군역이라는 이름을 갖는 것을 죽기보다 싫어하여 교생·군관에 투속한 만큼 낙강했다고 해서 군역에 태정하지 말고 그 해의 罰布만 거두자는 현실론이 있었다. 특히 낙강자를 별도의 군관 명목 속에 속하게 하여 벌포 1필을 거두자는 숙종 37년(1711) 李濡의 주장이나, 감필에 따른 재정 보완책과 관련하여 경종 3년(1723) 吳命峻이 校院生을 일부만 남기고 모두 군관으로 삼아 수포하자고 한 주장은 균역법 내의 選武軍官항목 성립의 선구를 이루는 것이었다.

　④의 군역정액론이란 軍門·衙門別로 액수를 정하여 더 이상 濫占하거나 헐역으로 투속하는 길을 막음으로써 지방관의 양정 파악과 양정 확보를 가능하게 한다는 주장이다. 영조 19년(1743)과 24년에 각기 간행 반포된≪양역총수≫와≪양역실총≫은 숙종 이후 계속된 이런 주장의 최종적인 결실이었다.

　⑤의 감군액론은 대기근과 같은 여러 사정으로 궐액을 보충할 방법이 없게 된 상태에서 각 군문이나 衙門의 군사수를 줄여 이를 해결하자는 주장이며 숙종 25년의 乙卯査正, 28년의 양역이정청 설치, 39년의 癸巳査正, 40년의 甲午査正, 영조 18년의 壬戌査正 등은 그것이 구체적인 정책으로 나타난 것이었다.

　⑥의 군문혁파론도 ⑤와 같은 성격이나 한 걸음 더 나아가 아예 5군영중 1개 군영을 혁파하자는 논의로서, 훈련도감과 금위영이 주 대상으로 거론되었고 숙종 29년(1703)에는 한 때 금위영이 혁파되기도 했으나 宿衛를 약화시킬 수 없다는 반대론으로 바로 복구된 것이 예라고 할 수 있다.

　⑦의 감진보병주현론은 外侵에 대비해 해안에 설치되었던 鎭堡를 혁파하거나 郡縣을 병합함으로써 경비 지출을 줄이고 거기에 소속되었던 군사·보인으로 부족한 양정에 보충하자는 주장으로 후일 균역법 제정 당시 減革條에 일부 반영되기도 하였다.

　⑧의 경비재감론은 兵曹騎步兵의 예에서 보듯이 良保에게서 징수한 軍布(良布)로서 일반 재정을 충당하고 있는 당시의 실정에서 일체의 경비를 줄이고 절약함으로써 결과적으로 재정의 여유를 가져 양정 부족 현상을 타개할 수 있다는 견해이다.

　⑨의 군·아문직정금지론이란 중앙의 군·아문에서 지방의 수령을 거치게 되어 있는 원칙을 지키지 않고 직접 양정을 군·아문에 소속케 하는 脫法을 막자는 주장으로 숙종 15년(1689)＜各衙門軍兵直定禁斷事目＞으로 정책되하기도 했다.

　⑩의 도고이정론은 도고로 인한 궐액을 里단위로 공동책임지워 보충하게 하자는 주장이며 숙종 37년에 작성된＜良役變通節目＞에 의해 里定法으로 시행되었다.

　⑪의 군정민호균제론이란 고을에 따라 군정은 많고 民戶는 적다거나(軍多民少) 반대로 民多軍少한 차이가 있는 것을 시정하기 위해 군현별 군역부담자의 수(役摠)를 조절하자는 주장으로 영조 24년(1748)에 반포된≪양역실총≫의 편찬 목적의 하나도 여기에 있었다.

　⑫의 택수령론은 양역의 폐가 良役價가 무겁기 때문이라기 보다는 인징·족징으로 여러 사람의 몫을 떠맡고 있는 데서 왔다고 보고, 인징·족징을 제거하려면 무엇보다도 일선에서 양역 행정을 담당하는 수령을 제대로 골라 임명해야 한다는 주장이다.

　⑬의 감필론은 양역의 근본적 대책인 대변통론이 여러 가지 사정으로 사실상 실시하기 어렵다는 쪽으로 의견이 모이는 숙종 말년에, 그 대안으로서 양역민의 현실적인 부담을 줄여 양역폐를 완화시킬 수 있다는 주장으로 대두했는데 반필 또는 1필을 줄이고 그에 따른 부족량은 재정 감축이나 새로운 稅源을 통해 마련할 수 있다고 하였다. 이 감필론은 영조 때 실시된 균역법의 출발점이 되었다는 데 큰 의미를 갖는다.

　⑭의 호포론은 신분을 반영하는 人丁단위의 收布대신 그것과 관계없는 家戶단위로 수포하자는 주장으로 양반사족층에서의 出布를 목적으로 하고 있으며 가장 활발하게 제기되었으나, 사족층의 끈질긴 반대로 결국 시행되지는 못하였다.

　⑮의 구전론은 신분의 구별없이 일정한 연령층(대개 16세 이상 60세까지)의 모든 남녀에게 일정량의 布나 錢을 징수하자는 주장으로 현종 5년(1664) 兪棨의 口布論에서 숙종 40년 宋相琦의 口錢論까지 여러 차례 거론되었다.

　(16)의 유포론은 군역에서 빠져 閑遊하고 있는 자를 색출하여 포를 거두자는 주장으로 앞서의 ①②③과 같은 범주에 속한다고 볼 수 있으나, 단 ①②③이 수괄의 대상을 良民에 국한시키고 있음에 비해 여기서는 양반·유생에까지 대상의 신분 범위를 확대시킨 점에서 근본적인 차이가 있으며, 그런 의미에서 儒布論이라고도 불리고 대변통론에 포함되지만, 한편 그렇기 때문에 사족수포라는 같은 목적을 지녔던 戶布論에 밀릴 수밖에 없었다.

　(17)의 결포 또는 결전론이란 人丁대신에 田結에다가 布(錢)를 부과하여 그 수입으로써 양역가를 전부 대체하거나(이 경우 양역 철폐) 또는 일부를 줄일 수(減疋) 있다는 주장으로 숙종 말년 金揉·李健命에 의해 제기된 이래 감필의 재정 보완책으로 가장 적극적으로 검토되었고, 결국 균역법의 주된 財源인 結錢으로 반영되게 된다.

　이 중에서 ①∼⑬까지는 小變通論이라 할 수 있고 ⑭∼(17)은 흔히 大變通論으로 분류된다.

　전자는 기본적으로 양역폐의 일차적 원인이 양정 부족과 양역제의 불합리한 운영에 있다고 보고 이것의 해소에 목표를 둔 것이었다. 즉 ①∼④는 피역자나 歇役投屬者의 색출을 통해 새로운 양정을 획득하여 充軍한다는 것이며, ⑤∼⑧은 군사의 수를 줄여 군사비 지출을 절약하며 동시에 줄어든 만큼의 인원을 양정으로 확보할 수 있어 양정 부족의 현상을 타개한다는 것이고, ⑨∼⑬은 양역폐를 유발하는 양역제 운영상의 모순을 제거함으로써 양역 부담자의 현실적 부담을 줄이려는 데 목적을 둔 것으로 모두 종래의 양역제도 범위내에서 문제를 해결하려는 공통점을 가진다.

　반면 후자는 양역제 자체의 철폐를 전제로 한 변통론이었다. 여기서는 양역의 폐단이 양정 부족에서 왔다는 점은 인정하면서도 그러나 보다 근본적으로는 양역 부담의 不均과 불공정에 그 원인이 있다고 본다. 應役戶가 전체 實戶의 1/5정도에 불과(均役事實)하다는 상태에서 그 응역호만으로서 개선을 도모한 전자의 한계는 저절로 드러난다는 것이다. 그러므로 良役문제의 바른 해결은 이러한 불균등을 해소시키는 데 초점을 두어야 하였다. 여기서 나온 결론이 결국은 良役不應者의 핵심을 이루는 양반사족층에게서 수포하는 길밖에 없다는 것이다. ⑭∼(17)의 여러 형태는 단지 어떻게 하면 사족에게 신분적 우월을 손상시키지 않으면서 징수하느냐 하는 방법상의 차이에 불과하였다. 징수하는 대상이 양정이 아닌 家戶·人口·田結을 단위로 하였다는 면에서 당시 변통론자들은 이를 양역제도의 철폐로 간주하여 대변통론이라 불렀다.

　이들 변통론의 구체적인 내용은 물론 시대라든가 그것을 제안하는 사람에 따라서 조금씩 다를 수밖에 없었다. 예를 들어 ③의 교생·군관태정론에서 講經이나 시험에 떨어진 자를 바로 군역에 充定하거나, 또 달리 罰布만 징수하는 경우와, ⑬의 감필론이라 해도 감필에 따른 부족 경비의 보충 방안을 놓고 일체의 경비 절감으로만 해결하려 하거나, 가호·토지·인구를 대상으로 새로운 稅源을 만들어서 보충하려는 경우가 그것이다. 그리고 (17)에서처럼 전결을 단위로 해도 布木이나 米穀·錢貨(結布·結米·結錢)로 징수 대상을 달리하거나 또 田結에 부가되는 雜稅(흔히 雜役價라 함)를 轉用하는 차이를 나타내기도 한다. 따라서 위의 ①∼(17)까지의 명목은 가장 대표적인 것으로 표시한 데 불과하다는 점을 이해해야 할 것이다.

　이상이 대체로 효종에서 영조에 이르는 기간에 제안되었던 양역변통론의 여러 형태였다. 이들은 여러 가지가 한꺼번에 같이 제기되기도 하고 또 앞 시기에 주장된 것이 뒤에 모양을 조금 달리하여 다시 말해지기도 하였다. 그러나 그렇다고 하여 근 1세기 동안에 걸쳐 아무런 특징없이 산만하게 거론된 것은 아니었다. 대기근과 전염병으로 무수한 사망자와 유망민이 발생함을 계기로 하여 再開되곤 하였던 양역변통논의는 그러나 각 시기마다의 정치 상황의 변화와 집권층의 국정 운영의 성향에 따라 일정한 경향을 보이면서 전개되었다.