세도정치기 중앙 정치세력의 국정 인식에 나타나는 가장 근본적인 문제는 그들이 전체적인 사회 변화 속에서도 여전히 사회와 자기들 스스로를 대상화시켜 파악하지 못했다는 것이다.³⁶⁵⁾勢道政治期 정부 정책의 성격에 대해서는 오수창,＜주요 정책의 실상＞(한국역사연구회 19세기정치사연구반, 앞의 책), 634∼685쪽 참고. 당시 국정의 일차적인 문제는 사회·경제적 조건의 변화 위에서 격화된 계층간의 문제, 계급간의 문제였다. 그러나 국정의 주도자들은 대체로 낡은 관념에 머물러 자기들만의 세계에 안주하고 있었다.

　변화하는 사회속에서 낡은 제도가 많은 한계를 보이고 있었지만 그들은 민생의 책임을 여전히 수령에게 돌렸다. 국왕의 존재를 철저히 인민과의 관계 위에서만 설명하였던 순조 25년(1825) 沈象奎의 논리는 앞 시기에 비해 한 단계 진전된 것이었지만, 아직 정부의 어느 누구도 인민의 주체적이고 의식적인 활동을 논하는 단계까지 간 것은 아니었다. 또 민의 동향에 위기의식을 느끼고 관심을 기울인 인물들도 있었으나 전체적으로 보아서는 예외적인 경우에 지나지 않았다. 이러한 자세로는 인민들이 가지고 있는 힘을 제대로 인식할 수도 없었다. 예를 들어 李止淵은 이앙법의 효과를 인정할 수밖에 없었으면서도 그 보급의 주체인 농민을 생산력 발전의 주체로서 인정하지 못하고, 게으르고 편한 것을 좋아하는 존재로만 파악하고 있을 따름이었다.

　이러한 상황에서는 설령 현실의 구체적인 문제를 논의한다 하여도 결국 관념적인 원론으로 귀결되는 일이 거의 대부분이었다. 순조 27년에 환곡의 문란상과 수령·이서들의 농간 등 현실의 문란상을 지적하던 李勉昇이 그 가장 큰 원인으로 지배계층의 사치를 지적하고 그 대책으로 “절검을 숭상하고 헛된 비용을 줄일 것이며 사치의 풍속을 금하고 내용이 없는 글귀를 줄이자”고 한 경우는 일상적으로 나타났던 것이었다. 사실 어느 시기나 사치 금지에 대한 주장은 수없이 나오는 것이었다. 그러나 사치를 관인들의 탐학과 부정에 대한 근본적인 문제라고 인식한 것에 비해 이 시기에 실제 취해진 대책은 순조 34년에 조정 관인들의 복식을 변통하는 절목을 제정한 것이 유일하다고 생각된다. 그나마 이 절목의 실효는 대단히 의심스럽다.

　위와 같은 관념적 인식에 대해서 비판, 자성하는 의견이 없었던 것은 아니다. 순조 6년 4월 시파·벽파 사이의 분란이 일단락된 뒤 李秉模는 국가와 민생의 문제를 강조하면서, 삼정 대책에 대하여 재용을 절약하자든가 검소해야 한다는 등의 의견은 진부한 설이며 비변사의 당부가 빈소리밖에 되지 않음을 지적하고, 시행할 수 있는가를 잘 재서 절실하고 쓸 수 있는 대책을 시행하자고 강조하였다. 그럼에도 불구하고 다음 달의 經筵에서 요역과 부세를 경감할 것을 고민하는 순조에게 朴宗薰은 소비를 줄이는 수밖에 없다는 대답을 하여 민생문제 해결에 실질적인 의지가 없음을 표출하였다. 순조 8년 11월의 경연 석상에서 민간의 고통을 묻는 순조에게 韓耆裕·洪晩燮은 사치가 민을 해치는 근본이라고 하고 임금이 검소의 모범을 보이는 것이 풍속을 바로잡는 길이라는 관념적인 답변을 되풀이하였고, 거기서 한 걸음 나가보아야 수령과 감사의 선택을 올바로 하는 것이라는 주장에 그칠 수밖에 없었다. 국왕 앞에서의 논의가 추상적으로 되기 쉽다는 것을 인정한다 하여도, 1811년의 ‘洪景來亂’이나 1862년의 농민항쟁이 터지는 대단히 급박한 상황에서 국정의 최고 논의 석상에서 위와 같은 관념적인 논리가 대종을 이루고 있었다면 그 자체가 체제의 문제였다고 할 수밖에 없을 것이다.

　19세기 전반기의 집권자들은 대개 개혁정책에 대해서 소극적이었다. 실록 찬자들은 김조순이 죽자 “功業을 자기의 일로 삼지 않아 평범한 것을 따랐다”는 평을 붙였으며, 김조순을 이은 金逌根에 대해서는 “임금을 높이고 민을 감쌌다”고 하면서 “국가의 사무와 경륜은 그가 잘하는 바가 아니었다”고 평가하였다. 순조 연간에 중요한 관직을 계속 맡았으며 영의정을 지낸 李相璜의 공적을 높이면서 鄭元容은 “성품이 更張을 좋아하지 않았다”고 평가하였다. 헌종·철종대에 큰 역할을 한 정원용 스스로가 ‘경장’을 당시 정치에 불가결한 것으로 인식하지 않고 있었던 것이다.

　제도 정비의 필요성을 제기하는 경우가 없는 것은 아니었지만 널리 동의를 얻지 못하였다. 순조 8년 8월 軍丁 문제에 대하여 徐榮輔는 사회 변화에 부응하는 제도의 ‘개혁’을 논하는 데는 못 미치지만 ‘아직 갖추어지지 않은 제도’를 정비하자고 주장한 바 있다. 그러나 그 의견은 그 자리에서 심상규에 의해 부정당하였다. 심상규는 서영보와 함께 ≪萬機要覽≫의 편찬을 담당할 만큼 행정실무에 밝았지만 군정에 대해 새 법을 만들 필요는 없으며 점검을 확실히 하기만 하면 된다는 입장을 보였다. 이 밖에도 국정 전반에 걸쳐 일대 변혁을 이루어야 한다는 주장이 조정 내에서 여러 번 제기된 것은 사실이지만, 그것들은 대개 정쟁의 일부로 나타난 것들로서 사회경제적, 혹은 관료 체제에 대한 정책을 둘러싸고 구체적으로 주장된 적은 거의 없었다.

　한편 당시대의 기준에서 ‘보수 원칙론자’들이라고 불릴 수 있는 관료들이 있었다. 그러나 김조순 가문의 세력을 견제하다가 축출당한 洪奭周와 같은 인물도 ‘경세제민의 실무(經濟事功)’에서는 물러나 있었다고 평가되는 바와 같이, 그들 역시 전통적 농업사회의 변화에 대하여 실제적인 대책을 내놓을 수는 없었다. 홍석주는 광산 개발에 대해서 “농업에 직접적인 해가 될 뿐만 아니라 서로 이익을 다투게 함으로써 도둑이 되게 한다”고 비판하였다. 그는 또한 기존의 士族의 권리를 불가침한 것으로 치부하여 아래 계층이 사족에 가탁하던 폐단을 개혁대상으로 인식하였을 뿐, 그들에게 군역을 지울 수 없다는 것을 명백한 전제로 삼고 있었다. 숙종대 이후 많은 논의가 있었고 영조도 적극적으로 추진한 호포법이 실패로 돌아간 다음에는 적어도 중앙 정국에서는 앞 시기만큼의 진보적 주장조차 나올 수 있는 상황이 아니었던 것이다.

　한편 김조순 등의 집권자와 국왕의 틈바구니에서 활동하면서 기근이나 변란의 극복과 같은 국정 실무에서 큰 공을 세웠다고 평가되는 金載瓚과 같은 인물이 있다. 그가 추진한 정책에서 보이는 특징은 민간의 모순을 바로잡는 방안을 모색하되 기존 관료 조직을 이용하려 하였다는 점이다. 그는 당시 민생의 가장 큰 문제로 꼽히던 부패한 수령(貪吏)을 다스리기 위해 암행어사의 파견만이 유일한 방도라 하였으며, 환곡의 운영도 비변사 낭관으로 하여금 감시하게 하려 하였다. 그러나 제도 자체에 대한 釐整 노력이 없는 암행어사 파견이 별다른 효과도 없이 오히려 많은 부작용을 빚어냈음은 그 자신도 인정할 수밖에 없는 사실이었다. 비변사 낭관의 환곡 감시 역시 마찬가지였다.

　전체적으로 민폐를 바로잡으려는 노력은 대개 이전 시기에 정해진 규정을 충실히 따르거나 그것을 강화하려 했을 뿐이며 새로운 원칙을 결정한 경우는 찾기 어렵다. 예를 들어 순조 31년(1831) 선박을 이용한 상업행위를 둘러싼 이권 행위에 대한 이정 노력도 정조대에 이루어진 ≪大典通編≫의 규정을 재삼 강조하는 것이었다. 순조 24년에 김조순의 건의로 평안감영 各庫의 虛留가 문제되었을 때에도 감사가 자기 직책을 제대로 하지 않았음(不謹典守)이 유일한 문제점으로 지적되었다. 그 곳의 포흠에 대한 처벌이 이루어지기도 하였지만, 비변사에서 장래의 대책으로 건의한 것은 “공용의 재화가 출입할 때에 규정을 엄히 한다”는 것으로 그쳤다. 1862년에 전국적인 농민항쟁을 겪으면서 三政釐正廳이 세워져 활동한 적이 있으나 인민의 위협에 쫓긴 것이었을 뿐이며, 그나마 곧 취소된 사실은 두루 아는 바와 같다.

　사회경제적인 모순에 대한 구체적인 이정 노력이 개인적인 차원에서 기울여진 적이 있다. 홍경래란 직후 평안감사로서 난의 뒷수습에 많은 역할을 한 鄭萬錫은 그 곳의 군정에 호포법의 원리를 적용하였다. 그러나 그는 홍문관의 洪羲瑾으로부터 공격을 받아 자기 방침이 결코 새로운 것이 아니라는 점을 해명해야 했다. 또 철종 즉위년(1849)에 개성유수 李是遠은 상인과 역관들이 인삼 무역에서 이권을 오로지하고 민의 부담이 가중되는 상황을 바로잡기 위하여 개성부가 蔘政에 적극적으로 개입하는 방책을 썼다. 그러나 그러한 방식은 領府事 趙寅永, 영의정 정원용 등 당대 최고위 인물들의 일방적인 공격을 받고 말았다. 이시원에 대한 공격의 논리는 상업의 자율성을 보장한다는 것 등이었으나, 기존 방식으로 경제적 부를 누리고 있는 권세가들의 기득권을 견제하려는 방식을 무위로 돌려버리는 상황이었음을 이해할 수 있다.

　위와 같이 민의 입장을 반영한 전진적인 개혁 노력은 개인적인 차원의 것이라 하더라도, 정부 자체 내의 비판을 받고 무위로 돌아간 경우를 흔히 발견할 수 있다. 특히 개인적인 개혁 방안이 중앙에서 채택되어 실시된 것은 거의 찾아볼 수가 없다. 심지어 민폐를 이정하기 위한 의견 개진마저 거부되던 것이 당시의 상황이었다. 예를 들어 철종 초년에 安東 환곡의 폐단을 바로잡고자 한 李時愚의 건의에 대하여 정부는 대책의 필요성을 인정하면서도 중요한 문제를 함부로 논하는 폐단을 막는다는 이유를 들어 거부했던 것이다.

　기존의 체제에 집착하는 의식은 인민의 동향에 대해서도 그대로 적용되었다. 철종 3년(1852)에 개성유수 金始淵의 명백한 탐학행위를 민이 고발하였을 때, 기강을 바로잡는다는 의미에서 그들을 처벌한 것까지는 당시의 체제에 비추어 불가피한 것이었다고 할 수도 있겠다. 그러나 철종 13년에 민이 逋欠 등과 관계된 부세행정의 문제를 항의했을 때 비변사에서는 관의 잘못을 인정할 수밖에 없었음에도 불구하고 절차를 따르지 않았다는 점을 들어 항의자들을 공격하고 처벌하였다.

　세도정치기에는 국정의 문제를 구조적·공간적으로 전체적인 시각에서 파악하려는 노력이 매우 부족하였고 나아가 전체적인 차원에서의 개혁논의는 거의 찾아볼 수가 없었다. 순조 8년(1808) 국왕의 명령으로 이루어진 ≪萬機要覽≫도 전체 국정 차원에서 군제와 재정 등에 대한 실정을 정리한 것이었을 뿐, 과감한 개혁을 전제로 한 것은 아니었다.

　당시의 권력집단은 전국에 대한 균형잡힌 배려보다는 서울 중심의 정책을 고수하였다. 예를 들어 순조 9년 기근이 닥쳤을 때 국왕 순조와 같은 인물을 제외하고는 철저히 서울의 기근을 우선적으로 고려하였다. 특히 전라도의 수령들이 위급한 상황을 설명하면서 서울의 곡식을 내려보내 달라고 연명으로 호소한 데 대하여 대책을 강구해 보라는 순조의 명령이 내려졌으나 정승에 의하여 간단히 기각되어 버리고 말았다. 이것은 조선 후기에 상품화폐경제가 발전하면서 국정 전체에서 서울이 차지하는 비중이 점점 증가했기 때문이기도 하였지만 당시의 권력집단이 사회적·경제적 기반을 주로 서울에 두고 있었던 것을 반영하는 것이다.

　서북인들의 정치 참여에 대한 태도에서도 집권세력이 지닌 자세가 잘 드러난다. 그들은 문무 과거에서 커다란 비중을 차지하고 있던 황해도·평안도 사람들에 대해 중앙 정치에 참여할 권한을 끝내 부여하지 않았다. 순조대의 김조순은 남인 등 다른 당색의 인물을 등용하였다는 평가를 들었지만, 여러 방면으로 요구되고 있던 서북지역 인재의 등용에 대해서는 극히 소극적인 정책을 썼다. 그는 순조 24년 당시 관서 인물의 진출에 문제가 되었던 것은 그 곳 과거 급제자들이 큰 차별을 받고 있던 것임에도 불구하고, 평안도 蔭官들에 대해 단군 사당 등의 참봉이나 典監 벼슬을 허락할 것을 그 지역 인재를 수용하는 방편으로 건의하였던 것이다. 이러한 상황은 이미 그 의미를 잃어버린 붕당에 대해서는 상당히 관대한 정책을 펴지만, 관서지방에 대해서는 그 곳의 발전된 경제력를 이용하는 것 이상의 실제적인 권한은 주지 않겠다는 자세에서 나온 것으로 보인다.

　전국을 대상으로 정책을 펴려고 노력한 경우가 있었다면 그것은 국왕의 입장에서 나온 것이었다. 순조는 재위 10년의 기근에 대비하여 경강 상인들의 활동을 금지함으로써 서울의 곡식을 확보하자는 비변사의 주장에 반대되는 입장을 보였으며, 酒禁 위반자에게 속전을 받아 한성부의 구휼사업을 벌이자는 데에 대해서도 서울에만 혜택을 줄 수 없다 하여 반대하였다. 그는 정국을 주도하고자 노력하면서 전국의 민폐를 바로잡으려는 노력을 몇 차례 기울였다. 순조 8년에 ≪만기요람≫을 편찬하게 하였고, 9년에 각 도 민폐의 내역을 모아 비변사에서 처리하게 하였으며, 또 11년 3월 전국의 민폐를 감사와 유수가 보고하여 국왕이 항상 열람할 수 있도록 하라는 명령을 내렸다. 어느 경우에도 전국적이고 종합적인 개혁이 이루어지지는 않았지만, 순조 9년의 조치와 같은 경우에는 민의 호소를 들어주려는 노력을 상당히 기울였던 것으로 보인다. 그 이후로도 헌종 11년(1845)과 철종 3년에 전국의 감사와 유수로 하여금 민폐를 정리하게 하여 국정의 참고로 삼고 비변사에서 그 대책을 마련하라는 유사한 명령이 내려지기도 했다. 그러나 성과는 확인할 수 없을 정도였다.

　위와 같이 국정을 전체적으로 파악하고 해결하려는 의지와 노력이 미흡한 상태에서는 현실에 대한 적극적인 개혁 의지를 보이기보다는, 대개 현실의 논리에 안주하는 경향을 보일 수밖에 없었다. 김조순 가문의 핵심에 속하는 金履陽이 순조 16년에 “量田이니 戶布口錢이니 宮稅 減額이니 군역 혁파니 하는 것들이 모두 헛된 이야기일 뿐이며 화폐 주전만이 도움이 될 것이다”라고 주장한 것이 당시 집권계층의 솔직한 현실인식이었을 것으로 생각된다. 하지만 이 대책은 미래에 대한 전망없이 현실의 미봉에 급급한 것이었다. 특히 大錢을 주조하는 것이 비용은 적게 들면서 이익이 많이 남는다는 김이양의 판단은, 비록 그 주장이 비변사에 의하여 각하되기는 하였으나, 재정이라는 명목하에 정부나 집권계층에 돌아가는 이익이 과연 누구에게서 나오는가에 대해서는 아무런 검토도 없었던 듯하다. 즉 김이양은 개혁을 시도하기 어려운 당대의 현실을 현실적으로 이해한 듯 하지만 오히려 거기에 안주함으로써 사회의 변화에 대한 전망을 지니지 못하였을 뿐만 아니라, 당시 변화하고 있던 경제 논리를 이용하여 자기 세력의 이익을 확보하려는 방향으로 나아갔을 뿐이다.

　나아가 사회의 현실 그 자체에 대한 파악이 제대로 되어 있지 못함이 곳곳에서 확인된다. 순조 9년(1809)의 기근 대책에서는 수많은 논란 끝에 평안도와 황해도의 곡식을 호조와 선혜청으로 옮기고 그 관서에서 충청도·전라도에 돈으로 내려 보내 백성을 구휼하도록 하였다. 그러나 충청도와 전라도의 기근을 구하기 위한 이 정책은, 米價가 비싼 때에 돈으로 주고 가을에 곡식으로 갚도록 함으로써 오히려 민의 부담을 크게 하는 것이라는 지적을 받아 한달만에 취소되고 철저히 詳定價에 따라 주고받도록 하였다. 이와 같이 정부 시책 전반에서 나타나는 현실과의 괴리는 곳곳에서 발견된다.

　그리하여 민생의 현안이 되고 있던 사회 경제적 문제, 혹은 지배계층 충원의 문제에 대하여 전국 차원의 개혁은 시도되지도 못하였거나, 시도되었다 하더라도 시행되지 못하였다. 관인들이 특정 지방의 구체적인 문제에 대해 건의하였을 때 비변사에서 그것을 논의하여 대책을 세우는 것이 실제 이루어지던 국정 개혁 노력의 최고 수준이었던 것으로 보인다. 예컨대 순조 22년 12월에 함경감사 李勉昇의 건의를 비변사에서 논의하여 환곡으로부터 지방 과거에 이르는 15개 항목의 민폐 및 제도 모순을 처리한 것을 들 수 있다.