• 신편 한국사
  • 조선 시대
  • 32권 조선 후기의 정치
  • Ⅳ. 부세제도의 문란과 삼정개혁
  • 1. 삼정의 문란
  • 1) 전세제도의 문란
  • (1) 전결세 항목의 증가

(1) 전결세 항목의 증가

 田結稅는 토지에 부과되는 세를 일컬으며, 잡다한 항목으로 이루어졌다. 田稅·大同稅·三手米稅·結作·毛糧米 등을 비롯한 수많은 항목들이 전결세를 구성하였다. 그 중에서 대표적인 것은 전세ㆍ대동세ㆍ삼수미세이며, 이들을 田三稅라 하였다. 조선 초에 토지에 부과된 것은 전세 정도였으나, 조선 후기에 다양한 형태의 부세들이 토지에 집중되면서 전결세의 항목이 많아졌다. 이들은 수취제도를 개혁하는 과정에서 만들어지거나 혹은 임시적인 필요 때문에 새롭게 항목으로 설정된 것들이었다.

 전세는 결당 4斗를 거두었다. 전세에 대한 규정은 논일 경우에 쌀(米)로, 밭은 位太 내지 稅太, 즉 콩으로 세를 내도록 하였다. 그러나 수세 단위를 이용하여 세를 거두는 실질적인 과정에서는 논·밭의 구별은 이루어지지 않았다. 전세로 거두어들인 米·太는 다음해 6월까지 京倉에 수납토록 하였으며, 布·錢으로 거둔 경우 충청·전라·황해도는 다음해 3월까지, 경상·강원도는 다음해 4월까지 호조에 상납토록 하였다.

 대동세는 大同法에 의하여 공물을 전세의 형태로 부과한 것이다.390)대동법은 광해군 즉위년(1608)에 경기에 선혜법을 실시한 이후부터 숙종 34년(1708) 황해도에 실시되기까지 100여 년에 걸쳐 점차적으로 실시되었다. 대동법과 유사한 형태로 詳定法이 있다. 이는 대동법과는 달리 군현과 토지의 종류에 따라 그 규정을 상정한 것으로, 전토가 척박하여 군현마다 사정이 다른 지역 혹은 변경 지방에서 실시되었다. 함경도는 현종 7년(1666)에 상정법이 실시되었고, 대동법을 실시하던 강원도는 숙종 36년의 양전으로 상정하게 된 후, 영조 30년(1754)에 상정법으로 전환하였다. 황해도는 숙종 34년에 상정법을 시행하였으나, 영조 23년에 대동법으로 전환하되 상정법을 가미하였다. 우여곡절을 거친 후에 공납제에 대신하는 대동법과 상정법은 평안도를 제외한 전국에 실시되었다. 대동법 시행의 주무 관청은 宣惠廳이었다. 선혜청은 大同廳과 통폐합하여 대동법을 관장하면서 중요한 재정 기관으로 등장하였다(韓榮國,<大同法의 實施>,≪한국사≫13, 국사편찬위원회, 1981 참조). 조선 초기 민호들은 戶役으로 각종 공납과 잡역을 바쳐야 했다. 그러나 17세기 이후 국가는 대동법을 제정하여 이들을 전세화하되, 국가에서 필요한 물품은 공인들이 구매하여 마련하도록 하였다. 즉 중앙의 各司 및 궁에 현물로 바치던 공물과 세폐·방물, 일부 제향·진상물을 대신하여 각 도에서 상납된 물종(米·布·錢)을 각 사·궁·貢物主人·契 등에 지불하고, 각종 수수료와 역가도 지불함으로써 필요한 물품을 확보하도록 하였다. 이는 중앙과 지방의 재정 체계를 개편한 제도로서 국가의 수입을 헤아려 그에 따라 지출함으로써 量出爲入의 원칙하에 운영되었다.

 대동법의 규정에 의하면 토지 1결당 일정한 양의 쌀을 부과·납입케 하거나 혹은 포·木·전으로 대신할 수 있었다. 이 때 토지에 부과된 양은 시기와 지역에 따라 달랐으나, 함경도와 평안도를 제외한 나머지 지역 외에는 대체로 쌀 12두 정도였다. 그런데 山郡과 沿邑 간의 미곡가가 차이가 난다든지 혹은 漕倉까지의 과다한 운반비로 실질적인 역이 커지게 되는 점 등을 고려하여 쌀 외에도 목·포로 부과하거나, 잡곡 등의 대납 혹은 대전납을 허용하기도 하였다. 이 때 각종 물품들의 상납 기한은 3∼5월이었다.

 대동세는 중앙 상납분과 지방 유치분으로 나뉘었다.391)대동세는 공물과 진상 등을 대신한 것이었으므로 이를 마련하기 위한 중앙 상납분과 지방관청의 경비 및 잡역에 대처하기 위한 유치분으로 나뉘었다. 이는 예상되는 소요량이 결정되면 매년 선혜청에서 상납분을 결정하되, 영읍의 官需와 저치량을 조정 배분하고, 해당 지역인 도에 내려주는 새로운 예산 편성 방법이었다. 이는 대동세의 수입과 지출의 내역을 재편하는 방식이었다. 그 중에서 대동세의 지방 유치의 내역은 곳에 따라 다르지만, 대체로 지방의 경비와 상납 물종의 수송비로 사용되었다. 이는 종전에 봉름·徭役·잡세조로 설정된 것이었으나, 兵船의 新造·改槊, 進上方物, 사객 및 감사지공, 그 밖의 비용으로 지급되고, 나머지는 科外別役責應之資로 저치되었다. 그런데 18세기 중반 이후 대동법 시행에 따른 중앙 상납분은 점차 증가하였다. 심한 경우 전량을 중앙에 상납하기도 하였다. 반면에 지방에 남겨 놓는 유치분은 상대적으로 감소하였다.

 삼수미세는 선조 26년(1593)에 훈련도감의 설치로 三手兵 즉 砲手·射手·殺手를 양성할 재원을 조달하기 위해 신설된 세목이었다. 호조가 이를 주관하였고, 함경도와 평안도를 제외한 6도에서는 1결당 쌀 2두 2승을 수세하였다. 인조 12년(1634) 삼남은 1두를 감하여 1두 2승을 수납하게 하고, 경기도는 丙子胡亂(1636년) 이후 면세되었다. 영조 36년(1760)에 삼수미는 각종 면세전에도 부과 징수토록 하였다. 삼수미는 大米 혹은 田米를 수납하도록 하였으나 황해도에는 別收米란 명목으로 1결당 쌀 3두를 더 거두었다. 이들 삼수미는 전세와 함께 중앙에 상납되었다.

 이외에도 결작은 均役法의 시행과 함께 급대책으로 마련되었는데, 물품에 따라 결미 혹은 結錢이라 하였으며, 결당 쌀 2두를 걷는 것이 상례였다.392)군역제의 해이를 참조할 것. 결작은 이후 불법적으로 1두를 첨가하게 되어 3두를 거두는 것이 관행이 되었다. 이처럼 여러 형태의 세목들이 토지에 집중된 것은 이앙법의 보급, 이모작의 시행, 시비법의 발전 등 조선 후기 농업기술이 발전하여 토지의 생산력이 증대되었기 때문이다. 또한 토지는 유동성이 없어서 수세대상이 고정되어 있으며, 수세량을 확보하는 것도 다른 대상에 비하여 보다 안정적이었기 때문이다.

 한편 전결세의 형태 중 부가세 명목은 전세의 수납에 소요되는 각종 경비를 충당하기 위한 것이었다. 운반비, 수고비 등의 명목 등이 대표적인 항목이었다. 전세에 한정하여 볼 때≪續大典≫에 규정된 부가세의 종류는 세곡을 거둘 때 발생하는 결손을 보충하거나 혹은 곡물을 운반하였다는 명목으로 매석에 일정한 양을 더 거두었다. 加升米·斛上米·倉役價米·二役價米·倉作紙米·戶曹作紙米·貢人役價米 등이 그것이다. 19세기 초반 丁若鏞에 따르면 부가세의 명목과 세액은 계속 늘어나고 있었다. 그는 船價米·浮價米·浮價加給米·人情米 등을 거론하였으며, 그 중에서도 浮價와 관련된 것은 법외의 것으로 새로 신설된 것이라고 하면서 신랄하게 비판하였다.

 전결세와 관련된 명목들은 정약용의≪牧民心書≫에 따르면 각 읍에서 計版을 근거로 전세를 수납하였으며, 수납 주체와 용도에 따라 크게 구분되었다.393)茶山硏究會,≪譯註牧民心書≫稅法 下(創作과批評社, 1985). 수납 주체를 기준할 때 國納ㆍ船給ㆍ邑徵으로 구분되었으며, 그 중에서 국납은 전세미ㆍ대동세ㆍ삼수미ㆍ별수미 등을, 선급은 국납에 따르는 각종 부가세를, 읍징은 해당 고을의 잡다한 용도에 쓰이는 지방의 부가세를 일컬었다.

 한편 읍징과 관련한 부가세 항목은 매우 복잡하고 다양하였다. 예를 들어 結斂 즉 1결당 거두는 세목의 형태로는 雉鷄柴炭價米·雉鷄柴炭不足米·書員考給條·坊主人 勤受條·雇馬租·雇馬錢·奎章閣 冊紙價錢이 있으며, 石斂 즉 1석당 부가적으로 거두는 항목으로는 看色米·落庭米·打石米·雉鷄柴炭色落米 등이, 碎斂 즉 일정한 양을 정하고 그것을 잘게 나누어 해당 지역의 결수에 부과하는 항목으로는 騎船監吏糧米·京主人役價米·營主人役價米·戶房廳不足米(傳關色ㆍ承發)·新官駄價錢·舊官駄價錢·新官衙修理雜費 등이 있었다. 이와 같은 새로운 형태의 명목들은 시대가 지나갈수록 많아졌으며 부가세의 종류와 세액을 증가시켰다.

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