• 신편 한국사
  • 조선 시대
  • 32권 조선 후기의 정치
  • Ⅳ. 부세제도의 문란과 삼정개혁
  • 1. 삼정의 문란
  • 1) 전세제도의 문란
  • (3) 전정의 폐단

(3) 전정의 폐단

 향촌사회에서 전결세를 수취하는 방식은 作夫制(주비짓기)로 이루어졌다. 작부제는 조선 전기에도 요역을 걷는 과정에서「八結出一夫」내지 統納制에서도 그 원형이 보인다. 작부제는 이후 전결세 외에도 각종 잡역과 환곡의 부과 및 징수에도 이용되었다. 작부의 단위는 법적으로 8결 혹은 4결 혹은 4결령(零) 등으로 규정되고 있어서 반드시 8결을 단위로 작부된 것만은 아니었다.405)작부제에 대한 연구로는 다음과 같은 논문이 있다.
李榮薰,<朝鮮後期 八結作夫制에 대한 硏究>(≪韓國史硏究≫29, 1980).
김선경,<朝鮮後期의 租稅收取와 面里운영 >(延世大 碩士學位論文, 1984).
작부를 하고 나서 주비마다 戶首를 선정하여 세곡을 수납하도록 하고 호수는 佃夫 중에서 신분과 관계없이 토지의 결수가 많은 자(多結者)를 선정하는 것이 상례였다. 호수는 일차적인 수취 담당자인 동시에 납부에 대한 연대 책임을 지고 있었다. 이처럼 전세의 수납은 공동납적인 형태로 운영되었다. 호수들은 대체로 이러한 과정에서 규정 외의 명목으로 세를 거두기도 하였다. 한편 호수는 세를 거두는 과정에서 납부하기를 거부하는 자(拒納者)가 발생하여 세액을 채우기 힘들 때는 대신 납부해야만 했다. 때로 이와 관련하여 결가에 대한 부당성을 주장하는 납세자와 호수 사이에 분쟁이 발생하였다.

 전결세의 수납 과정에는 향촌사회의 기존 조직들이 이용되었다. 호수들은 里任의 통제를 받았으며, 이임은 面任·향청·수령 등과 계통적으로 연결되어 통제를 받는 형식을 취하였다. 이러한 전결세 수납 과정에서도 작부제의 운영에 따른 폐단이 나타나고 있었다. 養戶와 防結이 바로 그것이다. 양호는≪속대전≫에 다음과 같이 규정되어 있다.

토호 관속들이 자신의 경작지에 민전을 合錄하고 스스로 그 세를 거두어들이면서 평민에게 쌀·콩을 加斂하여 그 수를 채우는 자와 민결을 겁탈하여 강제로 역가를 거두는 자(≪續大典≫戶典, 收稅).

 즉 토호와 관속들이 주체가 되어 작부과정에서 부민의 민결을 모아 자기의 戶名에 옮겨 기록하고 여러 주비의 호수직을 대행하여 돈이나 곡식을 거두어 관아에 세를 내고 남는 것을 차지하였다. 이들은 강제로 자기의 양호로 만들어 세를 징수하기도 하였다.

 방결은 양호와는 달리 자신이 세를 내야 할 토지가 없더라도 경제력을 갖춘 이속이면 가능하여 자신의 몫으로 돌아오게 되어 있는 復戶·隱結·僞災 등의 총량을 토지로 환산하여 백성들이 방납하게 하거나 납세자가 결가보다 적은 값으로 빚을 끌어다 오래 묵은 빚을 값을 정해 상제한 후 가을에 작부할 때 결부를 자신의 戶名하에 移錄하고 아전이 결가를 차지하는 방식이었다.406)鄭善男, 앞의 글.

 이러한 문제점들은 기존의 작부체제에서 파생된 것으로 戶首를 두어 운영하는 방식 때문에 나타난 것이었다. 즉 호수들이 책임을 지고 전세를 공동납부하는 과정에서 현물납의 문제 및 방납 혹은 양호 등의 폐단이 발생한 것이다.

 姜瑋는 전세 행정에 따른 폐단은 이외에도 다양한 형태가 있었다고 하면서 다음과 같이 전정과 관련된 여러 문제들을 제기하였다.

田制의 어려움은 … 疆界가 문란하고 부세불균한 측면은 고통스러운 것으로 여겨 수 차례 개정하였다. 현재의 폐단은 이에 그치지 않고 있다. 陳稅·虛卜·白徵의 폐단은 또한 논할 겨를도 없으며, 그 외에 隱結·餘結·都結·加結·宮結·屯結 등의 허다한 명목은 이미 民國이 지탱하기 힘든 폐단이다. 이에 官欠을 再徵하는 것, 吏逋를 代輸하는 것, 邸債를 布斂하는 것, 民庫에서 항시 쓰는 잡다한 비용, 관청의 使客들에 대하여 수시로 쓰이는 접대비는 큰 것 작은 것 할 것 없이 모두 結에 집결하였다. 1결에서 내는 것이 많으면 혹 30냥에서 40냥에 이르고 있다(姜瑋,≪古歡堂收草≫권 4, 擬三政捄弊策).

 그러한 가운데 19세기 ‘농민항쟁기’(소위 民亂期)의 가장 심한 폐단으로 지적된 것은 都結이었다.

 도결은 전결세 수취의 변형된 형태의 하나로서, 19세기 초반의 기록에 등장하고 있다. 도결은 都捧結錢ㆍ官都結ㆍ官都戶ㆍ都戶ㆍ官養戶 등 다양하게 지칭되고 있었다.407)도결에 대한 설명은 다음의 논문을 참고로 작성하였다.
安秉旭,<19세기 壬戌民亂에 있어서의 鄕會와 饒戶>(≪韓國史論≫14, 서울大, 1986).
―――,<19세기 賦稅의 都結化와 封建的 收取體制의 해체>(≪國史館論叢≫7, 國史編纂委員會, 1989).
鄭善男, 앞의 글.
김선경,<‘1862년 농민항쟁’의 都結혁파요구에 관한 연구>(≪李載龒博士還曆紀念 韓國史學論叢≫, 1990).
도결을 시행하기 위해서는 몇 가지 조건이 있었다. 상품화폐경제의 발달에 따른 전세의 화폐납이 우선되어야 했다. 전세의 납부는 현물납이 일반적이었으나 점차 화폐납으로 바뀌었다. 즉 부세로 쌀이나 콩 등의 곡물을 내는 대신에 결가로 계산하여 화폐로 내도록 하였다. 현물납은 전결세 외에도 다양한 부가세가 따르고 있어서 그와 관련된 폐단들이 많았으나, 반면 화폐납은 현물을 납부하는 것에 비하여 수고를 덜 수 있는 것이어서 편리하였고, 농민에게도 그만큼 이익을 주는 것이었다. 따라서 농민들도 화폐납을 더욱 선호하였으며, 화폐납은 일반화되었다.

 한편 전세는 주비단위로 공동납하는 것이 관행이었다. 그 과정에서 호수는 수납을 담당하면서 부가세 형태로 중간 이득을 얻었다. 그리고 화폐납의 실시에 따라 중앙에서 필요한 물자를 구매하고 상납하도록 하는 역할도 필요하였다. 그러한 역할을 담당한 자가 방납인으로서, 그도 현지에서 현물납의 문제를 해결하는 대신에 중간에 소용되는 비용을 비롯한 중간 이득을 얻고 있었다. 이러한 측면들은 도결이 형성될 수 있는 몇 가지 조건으로 작용하였다. 즉 수령들은 전세를 수납하는 과정에서 발생하는 호수와 방납의 이익에 주목하였으며, 그들의 역할을 대신함으로써 이득을 취하려 하였다. 즉 수령들은 그 역할을 대신함으로써 기존의 호수들이 작부제 운영 과정에서 얻었던 이익을 대신 차지하려 하였다.

 이와 함께 도결이 확산될 수 있었던 것은 다양한 세들이 토지에 집중되는 경향 때문이기도 하였다. 전세와 대동세, 결전 등 다양한 명색의 부세가 전결에 부과되어 일괄적으로 수납되었으며, 이외에도 각종 포흠을 비롯하여 토지에 집중되는 세목들이 증가하였다. 한편 군포의 포흠만이 아니라, 환곡의 포흠조차도 결환의 방식으로 전결에 부과되고 있었다. 이 때문에 중간 수납자인 호수들이나 방납의 주체들이 보다 많은 이익을 얻을 수 있는 조건이 주어졌다. 따라서 관에서는 그러한 이익들은 차지하기 위하여 도결을 실시하려고 하였다.

 수령들은 기존의 부세제도로서는 총액제에 의한 부세량을 채우기 어려웠으므로 확실하게 수세량을 채울 수 있는 도결을 선호하였다. 게다가 자신들의 포흠마저도 도결을 이용하여 농민에게 전가함으로써 처리할 수 있었으며, 이후에 불법적이라 하여 금지조처가 있더라도 향회의 동의를 거쳐서 실시한다는 명분을 통하여 수령들은 상급기관인 감영들에 대하여 변명의 여지를 마련할 수 있었다. 도결이 형성되는 시기의 결가도 대략 8냥 정도로 그리 많은 것은 아니었다. 따라서 농민들의 입장에서도 도결을 반대할 이유는 없었다. 이처럼 도결을 실시하는 데는 농민의 이해관계만이 아니라 지방관청의 이해관계가 개입되고 있었다. 이처럼 양자의 이해관계가 얽히면서 도결이 시행되었다.

 이러한 도결의 방식은 짧은 기간에 전국적으로 확대되었다. 도결은 처음부터 관의 일방적인 조치로 시작된 것은 아니었다. 수령과 향촌사회의 구성원간의 의견 조정을 거쳤다. 처음에는 관청과 향촌민들이 합의하에 도결이 실시되었다. 즉 수령과 민들의 이해관계가 일치되는 선에서 도결이 실시되었다. 전결세를 비롯한 군역ㆍ환곡ㆍ잡역 등의 포흠 등을 토지를 매개로 일괄적으로 처리함으로써 납세자와 징수자의 편의를 주었다. 게다가 민에게는 조세 부담상의 이익을 보장해 주고, 관의 입장에서는 부세의 대상을 확정하고 중간 수탈의 이익을 회수하여 지방 재정의 부족 내지 점증하는 상납액을 채울 수 있다는 현실적인 필요성 때문에 도결이 실시되었다. 그러나 도결은 법제적으로 규정된 것은 아니었으며, 불법적인 방식이었다.

 일반적으로 관에 의한 부세는 향회의 논의를 거쳐서 부과되었고, 법외의 새로운 항목을 설정하여 부과하려 할 때에는 향회를 거쳐 세부담자인 ‘대소민인’들의 동의를 얻어야 했다. 특히 도결은 법적으로 규정되어 있는 제도가 아니었으므로 수령들은 이러한 절차를 거쳐 실시해야 했다. 세를 부담하는 자와 부과하는 자간의 타협이 필요하였다. 도결을 실시하는 초기에 내세워진 대부분의 조건은 결가로 대체함으로써 수고가 덜어진다는 점과 결가를 헐하게 하는 것이었다. 따라서 농민들도 도결이란 새로운 방식을 선호하게 되었다.

 한편 도결을 시행하려 할 때, 이익을 침해당하게 된 기존의 戶首나 혹은 방납 담당자들은 이를 반대하였다. 그렇지만 그들의 반대에도 불구하고 지방관청은 민인들의 동의를 얻어 도결을 실시하였다.

 이외에도 도결을 반대하는 자들이 또 있었다. 도결은 토지소유자와 작인간에 세부담을 둘러싼 갈등을 일으켰다. 도결은 신분을 기준으로 삼은 것이 아니고, 토지에 대하여 세를 부과하였으므로, 양반 지주들은 기존에 누리던 특권을 박탈당할 수 있는 방식이었다. 게다가 수령이나 혹은 이서들이 포흠한 세마저 부담하게 됨으로써 양반들의 불만은 고조되었다. 또한 토지에 군포의 포흠이 부과될 경우 양역을 면제받던 양반층들은 반상의 구별을 요구하면서 저항하였고, 환곡의 포흠이 부과될 때 마찬가지로 저항하였다.

 도결의 파행적인 운영은 많은 폐단들을 노정하였다. 관이 수세 과정에서 잉여분을 차지할 뿐만 아니라, 명분상 관청 경비, 군포나 환곡의 포흠 해결을 위해 실시하였으나, 사적인 이익을 위하여 도결이 이용되는 경우도 많았다. 게다가 수령 이서들이 세를 거두어들인 후에 그것을 사적으로 이용하면서 발생한 포흠을 다시 민간에 전가하여 부담하도록 하였다. 또한 도결을 실시한 지 얼마되지 않아서 결가가 급증하여, 민들이 부담하기에 힘들 정도가 되었다. 도결가는 처음에는 헐한 값으로 책정되었으므로, 그 과정에서 호수들은 할 일이 없어졌고 농민들은 해를 입지 않았다. 그러나 시간이 지나면서 사정은 달라졌다. 결가가 상승하면서 7∼8냥 정도의 도결가가 20여 냥 혹은 그 이상이 되었다. 특히 계절적인 곡가의 차이를 이용하여 결가가 정해지는 사례가 많아지면서 결가는 더욱 증가하였다. 도결의 실시는 결과적으로 농민의 부담을 증가시키고 있었다.

 도결을 처음 실시할 때에는 농민들의 의견을 구하여 이루어졌음은 앞서 언급하였다. 그러나 도결이 실시된 이후 수령들은 점차 농민들에게 기만적인 방법을 동원하였고, 각종 폐단을 일으키고 있었다.

 다음은 그러한 예를 보여주는 것이다.

처음에는 결가를 헐하게 정하였다. … 그 후에 흉년이 들었다고 하면서 점차 결가를 늘렸으며 심지어 매 결에 20냥에 이르는 읍이 있게 되었다. 봄 이전에 거두지 못한 것을 가을에 비록 풍년이 들었다고 하더라도 그대로 봄의 가격대로 책정하여 받으려고 하였다. 결부가 이렇게 높아진 것은 진실로 고금에 없었던 것이다. 민들이 이것을 어찌 감당하겠는가? … 소위 도결의 규정은 추수 후에는 기한을 기다리지 않고 한편으로 作夫하고 한편으로 세금을 독촉함이 성화같고 … 무릇 돈을 거두고 쌓아놔 둔 후에는 관이 먼저 손을 대고 吏胥가 또한 먹으려고 하니, 이들을 挪移하고 장사하는 것도 모자라서 훔치고 빼돌리기에 이르렀다. 일년 조를 모두 잃어버리니, 곧바로 각 읍의 근심거리가 되었다. 근래에 상납한 쌀과 면은 품질이 좋지 않아서 기한이 늦어지는 것은 모두 이로 말미암은 것이다. 끝내 다시 징수하고 인득하게 되니 무사할 수 없고 폐가 없을 수 없다. … 이를 또한 엄금하지 않으면, 몇 년 되지 않아 민들의 생업이 폐하게 되는 것은 기약하지 않아도 저절로 폐하게 될 것이며, 국가의 부세는 모자랄 것을 기약하지 않아도 저절로 모자라게 될 것이다. … 신이 아뢰건대, 각 도에 엄히 명령을 내려서 지금 봄부터는 관도결의 이름을 모두 혁파하도록 하여…(≪備邊司謄錄≫226책, 헌종 4년 정월 10일)

라고 하듯이, 도결은 처음의 의도와는 달리 시행되었다. 또한 여기에서 주목되는 것은 도결을 실시하여 발생된 폐단의 구체적인 내용을 지적하고 있는 부분이다. 부세의 독촉, 계절을 이용한 관리들의 장사행위와 포흠, 결가의 再徵과 국가재정의 부족 및 상납의 지연이 초래되고, 결가의 증가로 농민들의 부담은 더욱 커지는 추세였다. 이러한 문제점에 대하여 정부로서도 도결에 대한 새로운 조치가 필요하였고, 도결에 대한 논의가 나타났다.

 도결 혁파에 대한 논의는 수 차례 있었다. 앞서 언급하였듯이 도결은 법적으로 용인된 것은 아니었으나, 향촌 내부의 논의에 의하여 시행되었다. 그러나 실시 과정에서 여러 가지 폐단이 속출하였다. 때문에 중앙에서는 여러 차례 도결의 폐지에 관한 조치들을 취하였다. 그러나 일반적으로 지방관들에 의하여 도결 혁파는 거부되고 있었다.

 철종조에 황해도 감사였던 洪耆燮의 지적에서도 그러한 측면은 잘 드러나고 있었다.

소위 외읍의 도결이란 것은 곧 농민들의 뼈를 부수는 것과 같은 폐막입니다. … 작년 봄(철종 2년)에 前좌의정이 이미 (도결을) 금하도록 하는 뜻을 임금에게 아뢰어서 논하였는데 의당 즉각 봉행하였으면 효과가 있었을 것입니다. 그러나 道臣들은 마치 심상한 것처럼 보았고, 읍의 수령들은 보지 못한 듯 두려워하지 않고 예전처럼 그대로 둘 뿐만 아니라 심지어 금한 것을 무릅쓰고서 새로이 만든 곳도 있습니다. … 다시 兩南, 畿湖와 關東, 海西의 道臣들에게 다시 강력하게 알려서 금하도록 살피고, 감히 그대로 예전처럼 하지 않도록 하되, 만일 혁파하지 않아서 다시 보고가 되면, 해당 도신과 수령은 모두 법에 의하여 중하게 처벌하십시오(≪備邊司謄錄≫239책, 철종 3년 8월 29일).

 철종 2년(1851) 조정은 도결을 금지하는 논의를 추진시키려 하였으나, 효과를 거두지 못하였던 것이다. 오히려 관찰사나 수령들에 의해 거부당하고, 도결을 새로이 시행하려는 곳도 있었기 때문이다.408)곳에 따라서는 節目을 만들어 시행하려는 곳도 있었다고 한다. 도결의 폐단을 들어 법적으로 금지하는 결정이 내려졌어도 실행으로 옮기지는 못한 것이다.

 앞서 살펴본 바와 같이 도결은 최초에는 일원적인 조세 운영으로서 관이나 민에게 편리하고 민에게는 조세 부담상의 이익을 보장할 수 있으며, 관의 입장에서는 부세의 대상을 확정하고 이를 통하여 부족한 재정을 메울 수 있다는 현실적인 필요성으로 만들어졌다. 19세기 이후 도결은 확대 실시되었으며, 중간 이득을 취하기 위한 방법으로서 뿐만 아니라 稅의 전가를 위한 기재로 이용되었다. 19세기 중반인 헌종ㆍ철종대에는 그로 인한 폐단이 급속도로 심화되었다. 도결은 전정 문란을 초래한 요인 중에서 첫째로 지적될 정도였으며, 지주 전호제를 매개로 한 계급 관계의 대립을 드러내는 중요한 요소가 되었다. 전정의 폐단을 대표한다고 할 수 있는 도결은 군역·환곡과 함께 1862년의 농민항쟁을 일으킨 주요 원인 중의 하나로 지목되었다.

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