군정의 폐단에 대한 대책은 정부측에서도 마련하려 하였다. 특히 숙종 연간 수차에 걸쳐 釐正策이 모색되었다. 숙종 2년(1676)＜良丁査覈節目＞을 마련하여, 피역을 방지하고 궐액을 보충하려고 했다. 숙종 15년에＜各衙門軍兵直定禁斷事目＞을 마련하여 사모속의 폐단을 근본적으로 막아 보려고 하였으나, 커다란 효과는 거두지 못하였고 군역제가 갖는 제도적인 결함과 구조적 모순에서 오는 폐단은 여전하였다. 숙종 25년에는＜各衙門良役定額數＞·＜六道良役存減數＞ 등의 조치가 마련되었다.

　본격적으로 양역의 폐단을 시정하기 위한 군제변통론이 크게 거론된 것은 숙종 28년이다. 양역이정청이 설치되고 이를 주관하는 句管堂上이 차정되었다. 당상으로 李濡·李寅燁·閔鎭厚 등이 차정되었으며, 그들은 숙종 29년 정월에 왕에게 양역변통을 건의하였다. 그들은 양정 부족의 원인을 군문이 너무 많고 이에 속한 군액이 과다한 데 있음을 지적하면서 개혁안을 내세웠다. 그들은 五軍營 중에서 1개 군문을 혁파하든지, 아니면 각 군문의 군액을 감축할 것을 제안하였다.

　조정에서 논의를 거친 후 군액을 줄이는 것이 최종안으로 결정되었다. 이는 소속처가 없는 양정을 餘丁으로 확보하게 되어 양정 부족에서 오는 첩역·백골징포·황구첨정 등의 양역 폐해를 일시나마 완화시킬 수 있는 조치였다. 아울러 군제 정비와 군액 査減의 조치는 비로소 국가가 각 군문에 소속된 양정의 실수를 비교적 정확하게 파악할 수 있게 하는 계기를 만들었다. 즉 오군문의 戶ㆍ保의 군액을 사정하여 濫占을 막고 편제와 규모를 개편ㆍ규정함으로써 오군문에 대한 국가의 통제를 강화할 수 있게 되었으며, 각 군문에 일임되었던 양정 행정이 병조중심으로 일원화되어 통일된 정책을 마련할 수 있게 되었다. 그러나 이는 양전의 부족 현상을 일시적으로 완화하는 조치로서 소변통적인 방법에 불과하여 양역의 폐단에 대한 우려는 여전히 남아 있었다.⁴¹⁴⁾鄭萬祚,＜朝鮮後期의 良役變通論議에 대한 檢討＞(≪同大論叢≫7, 1977).

　군정의 이정과 관련하여 다음해인 숙종 30년(1704)에＜五軍門改軍制及兩南水軍變通節目＞·＜軍布均役節目＞·＜海西水軍變通節目＞·＜校生落講者徵布節目＞등의 조치가 취해졌다. 이는 군액의 감축과 부분적인 군제의 변통 그리고 피역자를 규제하고 응역자의 역을 고르게 하려는 것이었다. 이러한 조치들도 소폭이지만 군역제도를 변통하기 위한 것이었다.⁴¹⁵⁾金容燮,＜朝鮮後期의 賦稅制度釐正策－18세기 中葉∼19세기 中葉－＞( 앞의 책, 1984), 258쪽.

　이어 숙종 37년의＜良役變通節目＞과 숙종 39년과 숙종 40년의＜良役査定別單＞이 마련되었다. 숙종 37년의 절목은 군정궐액이 생기면 이를 里代定으로 충당하고 피역자는 철저하게 수괄하며, 교생의 考講과 액수 그리고 군관 액수를 조정하고, ‘民少軍多’한 곳의 군액을 조정하고, 각 아문의 군보직정은 규정에 따라 엄히 금지하여 피역을 방지하려는 것이었다. 또한 숙종 39년과 숙종 40년의 별단은 녹사·서리·군관·군병 등의 액수를 줄여서 정하고 미진한 조건들을 보완하여 피역을 방지하려는 것이었다. 이러한 정책 중에서 里代定으로 피역을 방지하는 데 목표를 둔 점은 주목된다. 이는 민을 향리에 긴박시키는 것을 전제로 이루어진 것인데, 궐액이 생길 경우 里內에서 대정토록 한 것이었다. 주창자인 李濡에 따르면, 이정법의 이점은 逃故者의 代定을 신속하게 할 수 있고, 거짓 도고자는 즉시 드러나며, 歲抄시에 혼란을 없애고 色吏의 농간을 금할 수 있으며, 漏籍者를 적발할 수 있다는 것 등이었다.⁴¹⁶⁾백승철,＜17ㆍ18세기 軍役制의 變動과 運營＞(≪李載龒博士還曆紀念 韓國史學論叢≫, 1990). 이대정을 비롯한 이 단계의 이정책은 피역을 막고 양역자를 확보하는 데 목적이 있는 것으로 보아 군역제의 변통이라기보다는 군역제를 보완 강화하려는 것이었다.

　수차에 걸친 이정책에도 불구하고 兒弱·白骨·隣族徵 등의 폐단은 제거되지 않았다. 더욱이 경종ㆍ영조대에 이르러 양역의 폐단이 매우 심화되었으며, 이를 수습하는 문제는 절박해졌다. 양역의 폐단과 수탈로 민들이 위기를 맞게 되자, 조정은 이러한 현상을 국가의 존망과도 관련시켜 심각한 문제로 삼았다. 이러한 분위기에서 군역제의 폐단을 이정하려는 제반 논의가 등장하였다. 대표적인 것으로는 戶布論·결포론·遊(儒)布論·口錢論 외에 戶錢論 등의 논의가 있었다. 이들 논의는 부과 대상을 중심으로 나눈 것으로 크게 主戶·主結의 형태로 생각해 볼 수 있기 때문에, 여기에서는 호포론과 결포론을 중심으로 살펴보도록 하겠다.

　효종대에 이미 兪棨는 송시열과의 논의를 거쳐 군정의 폐단을 이정하려면 양반도 출포해야 한다고 하면서 호포론을 제기하였으며,⁴¹⁷⁾池斗煥,＜朝鮮後期 戶布制論議＞(≪韓國史論≫ 19, 서울大, 1988). 鄭太和·鄭知和 등도 호포론을 내세웠으나, 숙종대 李師命에 의하여 논리적으로 구체화되어 제시되었다.⁴¹⁸⁾李師命의 호포론은 閑丁搜括이나 儒布論 등 人丁을 대상으로 하는 논의들이 신분론과 직결되어 兩班出布論의 한계에 부딪힌 반면, 身役이 아닌 戶調의 성격을 강조하여 호포로 대체할 것을 주장하였다. 이는 양역의 대상에 양반을 포함시키는 효과를 가져왔을 뿐 아니라 새로운 재정 자원으로서 戶布의 역할을 강조하였다. 아울러 그는 호포론과 관련하여 양역에서의 징포를 폐지하되 양역은 番上과 赴防 등의 군사적 활동만으로 국한시키고, 경비는 호포에서 마련하도록 하였다. 게다가 그는 이처럼 국가재정에도 여유를 두면서 군제를 변통함으로써 군사력을 강화하려는 의도도 가지고 있었다. 이는 기존의 양역과 관련한 논의들이 지닌 한계를 뛰어 넘는 논리였다(鄭萬祚, 앞의 글). 숙종대에 尹鑴도 양반에게 과세할 것을 주장하여 戶布·口算之法을 제안하기도 하였고,⁴¹⁹⁾鄭萬祚, 위의 글에서는 윤휴가 주장한 논의를 儒布論으로 파악하였다. 金錫冑 등도 호포론을 주장하였다. 결포론은 金楺에 의하여 제기되었으며, 이어서 李健命·洪啓禧 등도 주장하였다. 그 외 유포론·구전론이 제기되었으나 크게 주목을 받지 못하였으며, 호전론도 박문수에 의하여 제시되었으나 조정에서 논의되는 정도에서 그치고 말았다.

　호포론은 口布論과 함께 주장되거나, 儒布論(身布論)을 염두에 두고 양반층 내에 차등을 두고 호포를 부과하려는 의도에서 나오기도 하였다. 호포론은 군정의 폐단으로 군역세의 징수가 힘들어지면 국가재정이 부족하게 되고, 액외의 군역민이 더욱 많은 세를 내게 되면 농민들이 살아남기 어렵게 되며, 국가 및 농촌 경제를 안정시키려면 부세제도 특히 군역제 자체의 개정이 필요하다고 보았다. 그 개정 방법을 古法에 비추어 모든 戶를 세를 부과할 대상으로 구분한 후, 세나 포를 부과해야 한다는 것이다. 이외에도 호포나 구전을 시행하면 小民은 기뻐하고 양반·서얼·중인 등이 불만을 가질 것이나, 士夫의 불편을 두려워한다면 그만이지만 만일에 소민의 안정을 바란다면 호포를 시행해야 한다고 주장하기도 하였다.

　그러나 호포불가론도 만만하지 않았다. 이는 양반 지배층의 사회적 지위와 경제적 이해관계에 관련되는 것으로 매우 격렬하였다. 호포는 귀천을 막론하고 출포를 하여 균등한 것 같지만 자연의 이치와 상하관계의 질서를 부정하는 점에서 명분에 어긋난다고 보고 있다. 그리고 대다수의 양반들의 경제력이 대단한 것이 아니기 때문에 호포법을 강행할 경우 양반의 불만과 반발로 인심이 이산할 수 있다고 하였다. 또는 合戶의 폐해, 計口等戶方法의 불합리, 호적법의 불합리 등 호포 자체로부터 발생할 수 있는 문제점이 들어지기도 하였으며, 또는 실시의 시기가 좋지 않다거나 혹은 선조대에 행하지 못한 것임을 들어 가벼이 실시할 수 없다고 한다든지 혹은 흉작을 들어 호포제의 시행을 반대하였다. 이러한 이유로 대부분의 호포론은 시행되지 못하였다. 그 외에도 타협안이 제출되어 호포법 시행이 결정되고 절목을 작성하였다 해도, 시행 지역을 한정하여 시험한다든지 혹은 풍년이 드는 해까지 기다린다는 명목으로 지연되었다가 결국 시행되지 못하였다.

　결포론은 토지에 세를 부과하여 그 재정수입으로 양역을 폐지하거나 또는 양역가의 일부를 감하자는 변통론이다.⁴²⁰⁾鄭演植,＜18세기 結布論의 대두와 結米節目의 제정＞(≪國史館論叢≫47, 國史編纂委員會, 1993) 결포론은 예전에 논의되던 호포론, 구전론, 유포론 등이 사족층과 閑遊者층의 저항에 의하여 실행되지 못하게 된 사정과, 토지에 부세원을 고정시킴으로써 안정적인 부세 확보가 가능한 측면, 민의 경제력에 따라 차등적으로 세를 부과할 수 있게 됨으로써 다른 변통책에 비하여 공정한 부세를 실현할 수 있다는 점 때문에 주목을 받았다. 특히 결포론은 감필론과 연계되면서 다른 변통론과 달리 주목을 받았으며, 감필이 결정된 후 부족한 재정을 보충할 수 있는 주요한 급대 방안으로 등장하였다. 이 논의는＜결미절목＞이 작성되고＜均役事目＞을 완성함으로써 균역법의 급대책의 주축인 결작(米ㆍ錢)의 형태로 채택되었다.

　그러나 결포론도 반대론에 부딪혔다. 당시의 농업 현실은 자영농민들이 그리 많지 않았으며, 대다수의 농민들은 지주로부터 토지를 빌려 경작하고 있었다는 점이었다. 양자 사이에는 지주전호제를 주축으로 한 병작반수의 관행이 있었다. 농민들은 지주로부터 토지를 빌려 경작한 후 생산된 소출을 지주와 반씩 나누었다. 그러므로 농민들의 수입은 많지 않았으며, 생계마저 위협받았다. 게다가 농민들에게는 이미 부과된 기존의 부역도 적은 것이 아니었다. 새로운 형태의 부세가 만들어질 경우 농민들의 생계는 더욱 위협받게 되고, 그로 말미암아 농민들은 농토를 버리고 유리하게 됨으로써 인족침징의 폐단도 커질 것이라는 것이 결포론의 반대 이유였다. 이외의 양역변통 논의들도 실시 문제가 구체적으로 제기되었을 때 반대론에 부딪혔다. 따라서 양역변통과 관련하여 군역제를 개혁하는 문제는 논의에 그쳤을 뿐 실행되지는 못하였다.

　영조가 즉위한 후에도 군역제에 관한 논의가 지속되었다. 이 때 앞서의 방안들이 다시 제기되었으며, 균역론도 그 중의 하나로 제기되었다. 그러나 군역의 이정문제는 논의 차원에만 머물고 있었으며, 어떠한 결정도 내리지 못하고 있었다. 영조 중반에 이르러 이정책들이 다시 제시되었다. 영조 18년(1742)·19년의＜良役査定別單＞과＜良役實總＞그리고 영조 26년의＜良役節目＞이 그것이다. 이후＜關西良役實總＞이 마련됨으로써 북부 지방에도 같은 내용의 조치를 취할 수 있게 되었다. 영조 18·19년의 이정사업은 趙顯命의 주도로 이루어졌다. 이는 각 군문과 아문의 군액과 각 지방의 군액을 조정하는 것이었다. 이 조치는 숙종조의 군액을 재조정하여 증가된 수와 額外 인원을 汰減하여, 수 만명의 군액을 줄였으나, 수포군액의 定額에 주력하였으므로 각 지방민의 부담의 경중을 조정하는 지방의 군총의 균액에 유의한 것은 아니었다. 그러므로 이러한 사정사업으로 ‘군다민소’한 지방에서 발생하는 군액의 폐단은 해결될 수 없었고, 이를 해결하기 위한 정부의 지속적인 보완 작업이 필요하였다.

　영조 24년＜양역실총＞이 완성되어 군역 행정의 기준이 마련되었으나, 이 또한 국가의 세입을 보장하는 선에 그쳤으며, 군정의 폐단에서 초래되는 농민의 괴로움을 덜어 주는 것은 아니었다. 그러므로 군정의 폐단을 시정하기 위해서는 이러한 이정책에만 기댈 수 없었으므로 다시 새로운 대책이 강구되었다. 영조 26년(1750) 洪啓禧가 주도하여 종래의 이정방안과 결포론을 절충함으로써 새로운＜양역절목＞을 마련하였다. 이것이 영조 28년에 작성된＜균역사목＞의 골격이 되었다. 이후 군역민의 납포를 1필로 줄이면서 균일화하는 조치를 취하고, 경감된 부분은 국가가 다른 방법으로 해결하도록 하여 균역법이 제정되었다.

　균역법 제정 이후 정부는 군역제를＜양역실총＞과＜균역사목＞을 기준으로 운영하였다. 균역법을 통하여 국가는 재정을 충실하게 하고 양정의 부담을 줄여 그들의 피역과 양역의 폐단을 제거하려 하였으나, 균역법의 효과는 그리 오래 가지 못하였다. 이 법은 피역과 첩징 등의 폐단을 근본적으로 해결한 조치가 아니었기 때문이다. 균역법을 제정할 무렵부터 이러한 점들은 지적되었다. 피역자는 늘어나고 향촌사회에서는 ‘군다민소’ 현상이 더욱 커졌으며, 균역법에 의해 1필로 균일화되었다 해도, 군역세 전체가 증가하고 군역 농민들의 부담도 증가하였기 때문이다.

　한편 균역법의 실시에 따라 농민들은 1년에 2필씩 내던 군포를 1필을 내도록 하였으나, 감해진 부분을 대신하여 결작(결미 혹은 結錢)·隱餘結·選武軍官布·漁鹽船稅·會錄(糶糴)·移劃 등의 방법으로 부족액을 보충하려 하였다.⁴²¹⁾균역법에 대한 자세한 내용 분석은 車文燮,＜壬辰以後 良役과 均役法의 成立＞上·下(≪史學硏究≫10ㆍ11, 1961)를 참조. 결작이란 평안·함경도를 제외한 전국에서 전 1결당 쌀 2두(결전은 5전)를 부과한 것이고, 어염선세는 종전에는 궁방에 속해 있던 것을 국가재정으로 돌린 것이다. 선무군관포는 양인이면서도 군포 부담에서 빠지던 한정을 선무군관으로 편성하여 수포하는 원칙을 고수하되 양인 상층에게도 수포하여 양인들의 부담을 줄이려 한 것이다.

　균역법의 실시로 형식상 양인들의 군포 부담은 줄어 들었으나, 결작(혹은 결전)에 의한 급대책으로 토지에 세액이 부과되어 경작지 농민에게는 전결세의 증액을 초래하였으며, 어염선세로 인하여 어부나 염부들은 離散하기도 하였다. 그리고 균역청은 급대책의 규정에 의해 환곡을 관장할 수 있는 관청으로 등장하게 되었다. 한편 정부는 수입 증대를 위해서 양정수를 높여 책정하였으므로 농민의 부담은 더욱 가중되었다. 균역법 실시 이후에도 군정의 문란으로 농민 생활은 다시 위협받게 되었으며, 군역 부담은 이후에도 여전히 문제를 일으키고 있었다. 이는 향촌사회의 공동체적인 긴박 관계를 바탕으로 운영되고 있던 군역제가 조선 후기 사회경제적 변동, 특히 신분제의 전면적 동요라는 농민층의 성장과 저항에 의하여 해체되면서 발생한 것이었다. 정부는 이러한 군역제의 변동을 현실로 인정한 후에 군역제 운영의 폐단을 줄이면서 세수의 안정을 꾀하려 하였다.

　이러한 정책은 향촌민과 지방관청에 의해 적극 추진되어, 양반과 양인 모두가 출자하여 마련된 기금으로 식리사업을 벌여 그 이자로 군역세를 납부하는 軍布契와 피역자가 피역의 대가로 낸 농지를 지주제 경영을 통하여 그 수확을 군역세로 수납하는 軍役田도 나타났다. 이는 군역을 피하려는 농민층과 이를 저지하려는 정부 관청 및 잔여 농민과의 타협안으로 마련된 것이다. 이러한 모습은 군역제의 해체 경향을 인정하면서도 고리대 운영이나 지주경영을 인정하고 공동체적인 긴박 관계를 유지하려는 정책의 소산이었다. 또한 군정의 폐단이 심한 곳에 촌락민 전체에 의한 戶斂·洞斂 등이 행해지기도 하여 호포제적인 효과를 얻는 곳도 있었다.

　한편 군역에서의 새로운 운영 형태로 군역세의 금납화를 들 수 있다. 군역세의 금납은 상품화폐경제가 발달하고 미·포의 시가가 상승하면서 가능하였다. 이로써 미·포 대신에 돈으로 내는 防納作錢이 보편화되기에 이르렀다. 군역의 금납화는 처음에는 군역민의 요구도 담겨 있었으나, 고액의 防納價로 인하여 군역민은 고통을 겪게 되었다.

　정부도 국가재정 및 기생적 특권적 유통구조를 유지시키기 위하여 18세기 말에는 면작의 풍흉을 참작하여 軍保米의 금납을 허용하거나, 군포의 부분적 금납을 허용하기도 하였다. 균역법 실시 이후부터 19세기 중엽에는 군포의 부분적 금납 외에도 군보미의 금납이 전면적으로 시행되었다.