조선 전기에는 고려 후기 이래의 자연촌락의 성장과 중앙집권화의 진행에 의해 중앙권력이 군현의 하부단위인 촌락에까지도 개입하게 되면서 면리제라는 촌락운영체제가 형성되었다. 그러나 조선 전기의 면리제는 여러 가지 취약점을 지니고 있었다.

　≪경국대전≫에 5戶를 1統으로 하고 5統을 1里로 하여 각각 統主와 里正을 둔다고 규정하고 있듯이 里가 자연촌락의 규모의 다양성과는 관계없이 5통을 기준으로 하는, 다시 말하면 五家統의 확대편제로서 나타났다. 그러나 실제로 향촌단위로 운용되는 리는 이와 달랐다. 자연촌락이 그대로 리로 되는 경우도 있었지만, 많은 경우 여러 개의 촌락을 묶어서 리로 운영하는 형태를 취하고 있었다. 이것은 자연촌이 고려 후기 이래 성장해 왔다고 하지만, 아직도 독자적 기능을 수행할 수 있을 만큼 자연촌 성장이 일반화되어 있지 않았다는 것에 기인한다.⁵³⁶⁾金俊亨,＜18세기 里定法의 전개－村落의 기능 강화와 관련하여＞(≪震檀學報≫58, 1984), 75∼76쪽.

　그리고 몇 개의 리를 묶어 面으로 한다고 했지만, 실제로 면도 읍치를 중심으로 해서 사방을 동·서·남·북 4개의 면으로 나누는 형태를 취하고 있었다. 군현의 크기에 관계없이, 심지어는 규모가 아주 영세한 속현·향·부곡까지도 4개의 면으로 분할되는 불균등한 모습을 보이고 있었다. 또한 군현 밑에 直村化되지 않고, 향리와 유향소가 존재하여 독자적인 운영체제를 보이는 속현·향·부곡 등의 任內도 상당히 존재하고 있어서, 면리제의 일관된 운영체계를 갖추기 어려웠다.⁵³⁷⁾李樹健,＜直村考＞(≪大丘史學≫15·16, 1978), 332쪽.

　이러한 면리편제는 조선 후기로 넘어오면서 새롭게 편제되었다. 그 이전부터 점차적으로 진행되어 오던 자연촌의 성장추세는 16세기 이후 본격화되는川防(洑)과 堰田의 개발 등으로 농경지역이 평야저지로 확산되고 집약적 소농경제가 발달해 가면서 급속화되어 갔다. 물론 이러한 추세가 임란으로 인해 잠시 둔화되고 후퇴하는 현상까지 보이기는 하지만, 號牌法 시행 등에 의한 철저한 호구파악, 새로운 둔전경영 등 토지개간정책과 유민부담의 경감조치 등 국가의 인민에 대한 적극적인 안집책으로 인해 현종·숙종대에 가면 상당한 정도로 진척된 모습을 보이기에 이른다. 이 과정에서 수개의 촌을 묶은 큰 규모의 里가 분리되어 개별적인 자연촌락이 독자적인 리로서 기능해 갈 수 있게되고, 이러한 향촌사회의 변화를 국가에서 인정하는 향촌정책이 시행됨으로써 새로운 면리편제가 이루어졌다. 숙종대의＜五家統事目＞이 이러한 면리편제의 단초적인 양상을 보여주고 있다.⁵³⁸⁾金俊亨, 앞의 글, 77∼80쪽.

　이＜오가통사목＞에서는 조선 전기와 마찬가지로 인구의 토지에의 안집·긴박을 위한 통의 기능을 강조하고 있지만, 이전과는 달리 리의 독자성과 다양성을 인정하고 있다. 즉 무조건 5통을 1리로 편제하는 것이 아니라 5가통편제를 하고 남은 나머지 호는 다른 리에 넘기지 않고 따로 통을 형성해서 해당 리에 배속시킴으로써 리 자체로서 완결시키는 방법을 쓰고 있다. 그리고 리를 小里(5∼10통의 리), 中里(11∼20통의 리), 大里(21∼30통의 리)로 나누어 리의 규모에 따라 다양성을 그대로 인정해 주고 있다.⁵³⁹⁾≪備邊司謄錄≫31책, 숙종 원년 9월 26일.

　면의 편제도 변화된 모습을 보였다. 동서남북 4개의 방위면이 보다 많은 면으로 세분화되어 나타나거나 방위면의 체제가 해체되고 그 밑에 편제되어 있던 里들이 면으로 승격되는 모습을 보였다. 安東의 府東面·府南面 등이 東先面·東後面·南先面·南後面 등으로 나누어진다든지, 蔚山의 東面農所里·南面溫陽里·南面靑良里·西面凡西里 등이 위에 배치되어 있던 방위면의 틀은 사라지고 農所面·溫陽面·靑良面·凡西面으로 바뀐 것⁵⁴⁰⁾李樹健, 앞의 책, 141∼143쪽.이 그 예이다. 정조대의≪戶口總數≫에 의하면, 대체로 호구가 많고 지역이 넓은 읍은 20개 이상의 면으로 분리되는 경향을 보이고, 작은 읍(대개 현)은 4∼8개의 면으로 구성되어 있는 경우가 대부분이다. 이와 함께 16세기 중반 단계까지 끈질기게 남아있던 속현과 향·부곡 등의 임내도 결국 직촌화되어 새로운 면리편제에 흡수되어 버린다. 대개 속현이나 향·부곡 등이 1개의 면으로 편성되고 있지만 속현의 규모가 클 때에는 여러 개의 면으로 분리되어 직촌화되어 가는 경우도 있었다.⁵⁴¹⁾金俊亨,＜朝鮮後期 面里制의 性格＞(서울大 碩士學位論文, 1982), 12∼13쪽.

　그러나 정조대까지만 해도 새로운 면리편제의 양상이 지역에 따라 다양하게 나타나고 있고, 아직도 규모가 작아 독자적인 기능을 수행하지 못해 인근의 대촌에 부속되어 있는 소촌도 상당히 존재했던 것으로 보인다. 물론 그 이후 전국적인 리의 숫자가 증가해 가는 것으로 보아 이러한 소촌들도 생산력 발전과 인구증가에 따라 점차 독자적인 리로 독립해 가지 않았나 생각된다.⁵⁴²⁾金俊亨, 위의 글, 27∼28쪽.

　이러한 새로운 면리제의 발전에 따라 면리의 운영을 담당하는 직임에도 변화와 발전의 양상이 나타났다. 원래 군현의 하부 행정단위인 각 면과 리의 면리임들은 수령의 지휘·감독하에서 향리와 유향소의 중간단계를 거쳐 면리행정을 수행해 가는 위치에 있었다. 초기≪실록≫에는 면리임으로 勸農·里正·里長·方別監·監考·色掌 등의 용어가 나타나고 있다. 호구·군역파악, 권농, 관개·수리시설의 감독, 유이민 단속, 捕盜, 賑濟 등의 업무수행에서 이러한 면리임의 용례가 나오고 있지만, 그러한 직임이 체계화되어 있지는 않았던 것 같다. 이후≪경국대전≫에 면에는 권농관, 리에는 이정, 통에는 통주를 둔다는 규정이 마련되었으나, 면리의 일관된 체계가 서있지 않았기 때문에 16세기 말까지는 미숙한 운영체제의 형태를 띨 수밖에 없었다.⁵⁴³⁾李樹健, 앞의 책, 337∼338쪽.

　이러한 면리임은 조선 후기로 오면서 면리의 새로운 지역적 편제가 이루어지고 면리기구의 기능이 강화되는 것에 따라서 그 호칭이 변하고, 직임 자체도 분화되고 다양화될 뿐만 아니라 면리임간의 지휘체계도 잡혀가게 되었다. 우선 면임의 호칭을 보면 적극적인 향촌통제책이 이루어지기 시작하는 숙종 원년(1675)의＜오가통사목＞에서는 「都尹」·「副尹」이라 해서 면내의 모든 일을 총괄하는 일반면임이 규정되고 이들의 직임이 매우 강조되었다. 그리고 숙종 후반에 가면 면내의 모든 일을 총괄하는 정·부의 일반면임의 칭호가 「風憲」·「尊位」·「約正」등 지역에 따라 매우 다양하게 나타났다. 이외에 특수업무만을 전담하는 「戶籍有司」·「檢督」·「都將」등의 특수면임들도 나타났다.

　里任의 명칭을 보면, 숙종 초에 里正 이외에 「里有司」가 일반직임으로서 증설되지만, 숙종 37년이＜良役變通節目＞에서는 「上尊位」·「副尊位」·「有司」로 바뀌면서 리의 역할이 강조되고 그 담당자도 더 늘어나는 현상을 보이는 한편 지역에 따라 「幕將」등과 같은 특수직임까지 나타나는 경우도 있다. 이러한 면리의 직임은 후대로 오면서 점차 늘어 오히려 그것이 폐단으로 지적되는 경우까지 생겼다.⁵⁴⁴⁾金俊亨, 앞의 글(1982), 35∼40쪽.

　아무튼 조선 후기에 오면 지역 또는 시기에 따라 면리운영체제가 다양하게 전개되고 있어 일률적으로 이야기할 수는 없지만, 정조대에 평안도관찰사였던 洪良浩가 지은≪牧民大方≫에 제시된 면리임의 종류와 직능은 이 당시의 면리운영체제를 이해하는 데 도움이 될 것이다. 그것을 소개해 보면 다음과 같다.⁵⁴⁵⁾≪朝鮮民政資料≫, 牧民大方 什伍相聯之制.

① 面 任 　 ◦ 風憲：勸農監官을 겸하며 면내의 文報·風化·禁令·勸農 등 모든 일을 총괄하고 지휘 감독한다. 　 ◦ 副憲(約正)：풍헌의 직을 보좌하면서 이 밖에 差役에 관한 일을 별도로 담당한다. 　 ◦ 檢督：면내의 檢納·推捉 등의 일을 담당한다. 　 ◦ 都將：면내의 巡警·禁令 등의 일을 담당한다. 　 ◦ 訓長：면내의 勸講·考課 등의 일을 담당한다. 　 ◦ 鄕約正：향약을 실시하는 경우에 향약 糾正의 일을 맡는다. ② 里 任 　 ◦ 里監：勸農有司를 겸하며 里內의 文報·風化·勸農 등 모든 일을 총괄한다. 　 ◦ 里正：里內의 檢納·差役·推捉 등의 일을 담당한다. 　 ◦ 譏察將：里內의 巡警·禁令 등의 일을 담당한다.