개국통상과 서양문물의 수용을 통한 부강한 근대국가 수립을 앞장서 주장하고 있었던 개화파들은 지주·전호제의 합법화를 통해 지주자본을 바탕으로 농업을 발전시키고 이를 토대로 상업과 무역을 발전시켜야 할 것으로 생각하고 있었다. 자연히 그들은 토지재분배를 통한 농민경제의 안정을 추구하기보다는 地租改正에 의한 합리적 수세를 통한 농민경제의 안정과 지권의 발행 등에 의한 지주층의 보호를 통한 국가 부강의 실현을 추구하였다.³⁴⁶⁾金容燮,＜甲申·甲午改革期 開化派의 農業論＞(≪韓國近代農業史硏究≫, 一潮閣, 1981), 303∼432쪽.

이들 개화파는 농민경제의 안정을 토지재분배를 통해서가 아니라 조세제도의 개혁을 통하여 이루려 하였으므로 자연히 농민경제를 파탄으로 내몰고 있었던 삼정의 개혁을 추구하였다. 박규수·유신환 등의 삼정개혁론을 계승한 김윤식은 군포제도를 혁파하여 그 세를 전세에 포함시켜야 한다고 주장하였다. 당시의 삼정은 권력과 신분, 부력에 따라 불공정하게 적용되어 국민의 원성을 사고 있었으므로, 세를 단일화하여 전결을 기준으로 모든 세를 부과하면 토지가 많은 자는 많이, 토지가 없는 자는 세금을 내지 않게 되어 사회가 안정될 것으로 생각하였다. 김윤식은 지주에게 부과하는 세금도 과중하지 않아야 하며, 商稅나 船稅를 새로 설정하여 부과함으로써 국가재정을 충실히 할 수 있다고 보았다.³⁴⁷⁾ 金容燮, 위의 글, 330∼331쪽.

갑신정변을 주도했던 김옥균과 박영효 역시 세제개혁을 통한 민생안정에 역점을 두고 있었다. 김옥균은 갑신정강 14개 항에서 지조법의 개혁과 환곡의 혁파를 도모하였다. 그리고 박영효는 일본 망명중 국왕에게 다음과 같이 상소하였다.³⁴⁸⁾ 金容燮, 위의 글, 331쪽.

1. 地租를 개량하고 地券을 발행할 것. 1. 민이 외국인에게 토지 파는 것을 금할 것. 1. 세금과 수렴을 가볍게 하고 그 법을 너그럽게 하여 편중되는 일이 없게 할 것.

지조개정을 통한 민생안정책은 유길준에 의해 더욱 구체화되었다. 유길준은 지조개정을 위해서는 토지를 새로이 측량하여 지권을 발행함으로써 소유주를 분명히 하고 토지가격을 확정하여 토지면적과 가격에 따라 세금을 부과해야 한다고 주장하였다. 또한 토지면적은 결부제가 아닌 경무법으로, 수세는 현물세가 아닌 금납제로 할 것을 주장하였다.³⁴⁹⁾ 金容燮, 위의 글, 333∼334쪽.즉 개화파는 지주층을 보호하고 농업을 발전시켜 이를 바탕으로 상업과 무역을 발전시킴으로써 부국강병을 이루자고 주장하였다.

그리하여 조선정부에서는 우선 농업발전을 위한 방안으로＜統戶規則＞·＜農務規則＞·＜養桑規則＞등 일련의 농업정책을 마련하였다. 모두 4조로 된＜통호규칙＞은 5가작통법의 호법을 분명히 하고, 각 읍에는 농과장의 직제를 신설하여 농업권장에 힘쓰고 농업발전에 방해가 되는 놀고먹는 자를 없애는 것을 주요 목표로 하였다. 그리고 모두 6조로 된＜농무규칙＞은 농지를 개간하고 수리시설을 신설 또는 보수함으로써 농업을 크게 발전시키는 것을 주요 목표로 제정되었다. 오래된 舊陳田을 개간한 자에게는 그 소유권까지도 넘겨 주고 특히 농지개간에 우수한 성적을 올린 자에게는 벼슬과 여러 가지 포상을 약속함으로써 농지개발사업에 대한 의욕을 촉구하였다.³⁵⁰⁾≪漢城旬報≫7호, 고종 20년 12월 1일(1883. 12. 29),＜內衙門布示＞.

이와 더불어 조선정부는 농지개발에 민간자본을 동원하기 위한 조치를 강구하였다. 이미 서구의 회사조직에 의한 민간자본의 동원방법 등이≪한성순보≫등에 소개되고 있는 상황에서, 국왕은 1884년 9월 농정에 관한 교서를 내려 군국아문으로 하여금 農桑·織造·瓷甎·牧畜·紙茶 등을 전담할 기구설치와 敎民興業을 위한 방안을 강구하도록 지시하였다.³⁵¹⁾≪日省錄≫284책, 고종 21년 9월 12일.
≪承政院日記≫, 고종 21년 9월 12일. 이에 따라 정부는 전부터 조선사회에 관행 되던 계와 향약의 전통 위에 서구 자본주의사회에서 성행하는 회사의 개념을 도입하여 농상회사의 설립을 추진하였다.³⁵²⁾ 金容燮, 앞의 글, 350쪽. 즉 1885년 2월＜京城農桑會章程＞이 마련되어 농지개발을 위한 회사가 설립되었다. 정부의 지원하에 이 회사는 자금을 모아 회를 설립하고 농기구를 비치하고 개간할 현지를 조사하여 저수지와 관개시설을 확충하는 한편 농업생산력을 높이고 수입을 올릴 뿐만 아니라 유학생을 파견하고 각국과의 통상을 확대하여 민과 국의 부를 확충하는 것을 목표로 하였다. 그리고 정부는 더 나아가 각 지방의 인민들이 이 회사를 모방하여 지방단위의 농지개발회사를 설치할 것을 희망하였다. 이에 따라 交河農桑社가 설립되기도 하였다.³⁵³⁾ 金容燮, 위의 글, 353∼354쪽.