집강소 공인시기에 농민군은 더욱 늘어났다. “新附者가 날로 늘어나고 脅從者도 늘어나 시끄럽기 짝이 없었다. 한 도의 모든 고을이 그들에게 장악되었고”⁰⁹⁰⁵⁾＜錦城正義錄＞甲編, ≪謙山遺稿≫卷 19, 12쪽. “저 흉악한 자들은, 전일 전주성에 들어갈 때에 비하면 열 배나 된다”⁰⁹⁰⁶⁾위의 책, 11쪽.는 것이었다. 충청도 태안에서는 농민군에 가입하지 않으면 위협하였으므로 98∼99%는 가입하는 상황이었다고 한다.⁰⁹⁰⁷⁾≪김약제일기≫3, 갑오 8월 23일, 24일(≪叢書≫3), 78∼79쪽.

　이렇게 늘어나는 농민군은 대부분이 천민신분의 농민이었다고 생각된다. 예컨대 “賊黨은 모두 賤人 奴隷였다. 때문에 양반 士族을 가장 미워하였다. 갓 쓴 자를 만나면 문득 ‘너도 양반이냐’라고 욕하면서 빼앗아서 찢어버리거나 자기가 쓰고는 저자를 횡행함으로써 욕보였다. 노비들은 賊에 가입했거나 안했거나를 막론하고 모두 賊을 당겨서 상전 주인을 위협하여 강제로 노비문서를 태워 從良케 하였다. 혹은 상전 주인을 묶어서 주리를 틀고 곤장치고 매질하였다. 이에 노비를 가진 자는 대세에 눌려 노비문서를 불태움으로써 피해를 막았다. 淳謹한 노비는 혹 태우지 말라고 하기도 하였으나 분위기가 이미 그런지라 상전 주인은 노비를 더욱 두려워 하였다. 혹 士族 상전과 노비가 같이 賊에 가입하면 서로 接長이라고 불러서 賊의 法에 순응하였다. 屠漢·才人들도 平民·士族과 맞먹으니 사람들이 더욱 이를 갈았다”⁰⁹⁰⁸⁾≪梧下記聞≫2, 甲午 8月條(≪叢書≫1, 214쪽).라고 하듯이 노비와 천민들의 농민군 가입이 특히 현저하였다.

　이러한 추세는 갑오개혁에서 ‘劈破班常等級’ ‘公私奴婢之典 一切革罷’의 조치가 취해지면서⁰⁹⁰⁹⁾≪日省錄≫, 고종 31년 6월 28일. 더욱 강화되었다.⁰⁹¹⁰⁾≪김약제일기≫, 갑오 7월 25일(≪叢書≫3, 71쪽), 주 104)의 개혁조치가 있자 賤民 常民의 마음이 더욱 거리낌없어져서 노비는 自退免賤했다고 한다. 1894년 경상도 금산군 과내면에서는 私奴 金碧完이 放牛하여 呂生員宅의 논에 피해가 있자, 여생원댁에서 金을 불러다가 꾸짖으니 金은 “당신도 사람이고 나도 사람인데 당신이 어찌 나를 꾸짖는가. 내가 장차 당신을 꾸짖는 날이 있을 것이다”라고 하였다고 한다.⁰⁹¹¹⁾＜訟案＞2, 광무 1년 8월. 이러한 상황에서 김개남 예하의 才人接⁰⁹¹²⁾≪梧下記聞≫3, 甲午 10月(≪叢書≫1, 257쪽).·손화중 예하의 賤人接⁰⁹¹³⁾≪梧下記聞≫2, 甲午 8月(≪叢書≫2, 214쪽).·洪洛官이 거느린 才人布⁰⁹¹⁴⁾≪梧下記聞≫3, 甲午 11月(≪叢書≫3, 342쪽).는 더욱 증강되었을 것이다.

　상민신분의 농민들은 집강소 공인시기에 더욱 농민군에 참여하였다고 생각된다. 갑오개혁의 신분제 폐지에 ‘더욱 거리낌 없어졌고’ 따라서 농민군에 적극적으로 참여하게 되었다. 예컨대 1894년 12월 12일 이규태가 무안현에 보내는 감결에서 “금년 동학배가 창궐함에 被勒者(강요되어 동학군에 가입한 자－인용자)는 요행이라고 생각하고 樂從者(자원하여 농민군에 가입한 자－인용자)는 지금이 시세를 탈 수 있는 때라고 생각하여 민첩하게 일제히 난장판에 몰려들었다. 평민으로서 농민군에 가입하지 않은 자는 거의 드물었다”⁰⁹¹⁵⁾＜先鋒陣各邑了發關及甘結＞(≪記錄≫下, 328쪽).라고 하였듯이 상민신분 농민의 농민군 참여가 더욱 보편화되었다고 생각된다.

　집강소 공인시기의 경우에도 동학신도들이 농민군에 많이 참여하였지만 이전의 경우와 마찬가지로 농민으로서의 입지에서 참여하는 것이었다. 그러나 동학신도의 자세를 버리는 것이 아니라, 그 자세는 그냥 가지면서 농민적인 입지에서 행동하는 것이었다. 동학신도로서의 자세는 예컨대 “賊은 師禮를 매우 존중하였는데 濟愚·時亨 등에 대해서는 모두 그 이름 부르기를 기위하였다. 濟愚를 가리켜서는 ‘濟字愚字’라고 하고 時亨을 가리켜서는 ‘時字亨字’라고 하였다. 接主에 대하여서도 마찬가지였는데 혹은 별호를 칭하고 혹은 某丈某氏라고 하였다”⁰⁹¹⁶⁾≪梧下記聞≫2, 甲午 8月(≪叢書≫1, 215∼216쪽).고 한다.

　집강소 상호간의 관계에서는 어떤 질서였는지에 대하여 살펴보기로 한다. 이 시기에도 전라도 농민군은 크게 보아 세 지역으로 갈라져 있었다고 보인다. 전봉준의 우도, 김개남의 좌도 그리고 손화중·최경선의 光州 일대⁰⁹¹⁷⁾≪錦城正義錄≫甲編(≪謙山遺稿≫卷 19, 15쪽).로 나뉘어져 있었다고 보인다. 예컨대 “巨魁에는 김개남·손화중·전봉준 등이 있었는데 각기 수 만의 무리를 장악하고 있었다”⁰⁹¹⁸⁾위의 책, 11쪽.고 한다. 이들 3거괴에 소속되지 않으면서 독립되어 있는 집강소도 많았다.

　상부의 巨魁를 달리하는 집강소끼리는 갈등·대립도 많았다. “내종에는 남이 관리하는 사람을 유인하는 등 남의 진영에 들어가 인마 총포 탄약 등을 약탈하는 일까지도 있었다”⁰⁹¹⁹⁾≪東學史≫, 153쪽.고 한다. 9월 18일에 順天 집강 梁河一이 金溝接과 南原接의 협력을 얻어서 樂安에 침입하였는데 낙안에서는 집강 金士逸이 寶城接의 힘을 빌려서 방어하였으나 패배하였다.⁰⁹²⁰⁾≪梧下記聞≫3, 甲午 9月(≪叢書≫1, 246쪽). 淳昌에서는 5월 하순 이래 군수 李聖烈과 집강 李士文 竝立의 집강소가⁰⁹²¹⁾≪梧下記聞≫2, 甲午 5月(≪叢書≫1, 160쪽). 행정을 처리하고 있었는데, 6월 6일 전봉준의 淳昌 순행에서 나타나듯이 李士文은 전봉준 계열의 집강이었다. 9월 초순에 김개남 예하의 典糧官이면서 潭陽 接主인 南應三이 순창에 난입하여 소동을 피웠으나 李士文의 방어에 의하여 쫓겨났다.⁰⁹²²⁾≪梧下記聞≫3, 甲午 9月(≪叢書≫1, 249∼250쪽). 김개남이 전봉준의 장악·지배지역을 잠식하려는 시도였다고 생각된다. 그러나 김개남과 전봉준이 꼭 대립하고 있었던 것은 아니었다. 7월 이후 雲峰은 朴鳳陽이 民砲를 조직하고 농민군을 축출하여 집강소가 없는 고을이었고, 박봉양은 김개남과 대립하고 있었는데⁰⁹²³⁾＜朴鳳陽經歷書＞(≪東學亂記錄≫下, 511쪽). 8월말경 전봉준은 운봉에 들어가 박봉양과 김개남을 通好케 하려고 노력하였으나 실패하였다.⁰⁹²⁴⁾≪梧下記聞≫2, 甲午 8月(≪叢書≫1, 211쪽). 여기에서는 전봉준과 김개남의 협력관계를 읽을 수 있다.

　다음 집강소의 조직에 대하여 살펴보기로 한다. 집강소가 공식적으로 인정됨으로써 집강소 조직도 크게 정비되기에 이르렀다. 예컨대 정석모가 집강소가 “완연히 하나의 관청을 이루었다”⁰⁹²⁵⁾＜甲午略歷＞(≪記錄≫上, 65쪽)；≪駐韓日本公使館記錄≫1, ‘4월 13일 午時 초운사 전보’, 12쪽, 342쪽；≪大韓季年史≫上, 고종 31년 4월, 75쪽.라고 하였듯이, 집강소는 행정기관화되면서 조직까지 정비되었던 것이다.

　첫째, 집행기관 기능이 있었는데, 이에는 書記·省察·執事·童蒙 등의 직임이 있었다. 이들은 집강의 지휘를 받으면서 행정관련 사무를 처리하였다. 김덕명은 “院坪店에 都所를 설치하고 公穀·公錢을 거두었고”,⁰⁹²⁶⁾＜巡撫先鋒陣謄錄＞(≪記錄≫上, 669∼670쪽). 집강소에서는 “軍器·軍糧과 王稅·軍木을 거두고 (중략) 말, 나귀와 사람, 총, 식칼까지라도 모두 거두어 들였으며”,⁰⁹²⁷⁾≪東學史≫, 153∼154쪽. “賊은 軍需米·軍需錢·軍布를 거두었다”⁰⁹²⁸⁾≪梧下記聞≫2, 甲午 8月(≪叢書≫1, 216쪽).라고 하듯이, 우선 租稅 징수 기능을 수행하였다. 집강소 질서하에서는 전운영의 기능이 소멸됨으로써⁰⁹²⁹⁾위의 책, 甲午 8月(≪叢書≫1, 196쪽). 집강소에서 거둔 조세는 중앙에 수납되지 않았고 지방질서의 유지와 농민군의 무장력 유지에 사용되었다. 태인의 집강소에는≪徭役節目≫1책과≪田稅都錄≫1책이 보관되고 있었는데⁰⁹³⁰⁾＜先鋒陣各邑了發關及甘結＞(≪記錄≫下, 349쪽). 조세수납 행정에 쓰인 참고자료였다고 생각된다. 충청도의 鴻山에서는 농민군이 將廳과 作廳까지도 장악하여 운영하고 있었다.⁰⁹³¹⁾이복영,≪일기 제10≫, 갑오 10월 14일(≪叢書≫3, 236∼237쪽). 따라서 “吏胥輩는 모두 동학당에 入籍하여 姓名을 보존하였다”⁰⁹³²⁾≪甲午略歷≫(≪記錄≫上, 65쪽).라고 한 吏胥輩의 농민군 참여는 집행기관의 書記·省察·執事 등을 보조하는 역할이었다고 생각된다.

　둘째, 의결기관이 있었다고 생각된다. 이는 “집강소를 설립하여 (중략) 매 읍에 (중략) 議事員 약간인을 두었으며”⁰⁹³³⁾≪東學史≫, 126쪽.라는 기술에서 알 수 있다. 이 기관도 집강이 장악하고 있었다고 생각된다.

　셋째, 호위군이 있었다고 생각된다. 이는 “관민간에 남은 군기와 마필을 거두어 집강소의 호위군을 세우고 만일을 경계하였다”라는 기술에서⁰⁹³⁴⁾위의 책, 130쪽. 알 수 있다.