고종은 1895년 1월 7일과 8일 양일에 걸쳐 종묘와 사직에 친행하여 14개조의 ‘洪範’을 誓告하였다. 이어서 고종은 1월 8일에 이 홍범을 왕실과 국민 모두가 준수해야 할 일종의 정책지침으로써 공포하였다. 그러므로 이 홍범은 갑오경장 중 주권자가 국가의 개혁정책 내용을 천명한 가장 중요한 개혁문서라고 말할 수 있다. 고종은 개혁의 취지를 전국민에게 널리 주지시키고자＜홍범 14조＞를 순한글·국한문혼용 및 순한문체로 작성·반포하였는데, 그 내용은 다음과 같다.

홍범 14조

1. 청국에 依附하는 생각을 끊어 버리고 자주독립하는 기초를 확실히 세울 것.

2. 王室典範을 制定하여 大位의 계승과 宗戚의 分義를 밝힐 것.

3. 대군주가 正殿에 나아가 일을 보아 국정을 친히 각 대신에게 물어 재결하고 后嬪·宗戚은 干預함을 용납치 않을 것.

4. 왕실사무와 국정사무를 須卽 분리하고 서로 혼합하지 않을 것.

5. 의정부와 각 아문 직무·권한의 제정을 밝게 작정할 것.

6. 인민이 세를 바치는 것은 다 법령으로 작정하고 멋대로 명목을 붙여 함부로 거두지 말 것.

7. 조세의 課徵과 경비의 지출은 다 탁지부에서 관할할 것.

8. 왕실비용을 솔선하여 절감함으로써 각 아문과 지방관의 모범이 되도록 할 것.

9. 왕실비와 각 관부의 비용은 미리 1년 회계를 작정하여 재정의 기초를 확립할 것.

10. 지방관제를 속히 개정하여 지방관리의 職權을 한정할 것.

11. 國中의 聰俊子弟를 널리 파견하여 외국의 학술과 기예를 傳習할 것.

12. 將官을 교육하고 징병법을 정하여 군제의 기초를 확정할 것.

13. 민법과 형법을 嚴明하게 제정하여 監禁과 懲罰을 濫行치 않음으로써 인민의 생명과 재산을 보전할 것.

14. 사람을 쓰되 문벌에 구애받지 말고 선비를 구함에 두루 조야에 미쳐 인재등용의 길을 넓힐 것(≪高宗實錄≫, 고종 31년 12월 12일).

홍범의 내용은 조선의 대내외적 독립 특히 청국으로부터의 독립선언, 내각에 권력을 집중시키기 위한 왕실(궁내부)과 정부간의 권한 분리, 재정 및 조세제도·군사제도·교육제도 등의 근대화, 능력본위의 관리임용, 지방행정제도 및 사법제도의 개혁 등으로 요약할 수 있다. 1895년에 시도된 거의 모든 개혁이 위의 사항들과 밀접히 관련되었다는 점으로 미루어＜홍범 14조＞는 제2차 갑오경장의 ‘母法’적 기반이었다고 말할 수 있다.

그런데 홍범 14조는 일본공사 이노우에 또는 조선인 개혁파인사 兪吉濬에 의해 작성된 것으로 알려져 있다. 이노우에공사가 1894년 11월 19∼20일 고종에게 ‘20개조 內政改革案’을 제시한 다음 고종으로 하여금 종묘에서 서고하도록 권고한 것은 사실이다. 또한 유길준이 손수 홍범 14조를 기초하였음도 사실이다.⁴⁸²⁾兪吉濬全書編纂委員會 編,≪兪吉濬全書≫1(一潮閣, 1971), 205∼208쪽 참조. 그러나 첫째 이노우에공사의 20개조 내정개혁안의 내용이 홍범의 내용과 다른 점, 둘째 홍범이 작성·공포되었을 당시 내각 편제상 유길준이 내무대신 박영효 아래의 내무협판이었다는 점, 셋째 박영효가 이미 1888년 2월 23일자로 고종에게 제출한＜朝鮮內政改革에 관한 建白書＞(一名 開化建白書 ‘戊子上疏’ 혹은 ‘興復上疏’)에서 고종으로 하여금 개혁 誓告를 행할 것을 건의한 사실⁴⁸³⁾이 상소문의 원본은≪日本外交文書≫21, 문서번호 106, 292∼322쪽에＜朴泳孝建白書＞란 제목으로 실려 있다. 등으로 미루어 박영효가 홍범의 입안 및 반포의 주도인물이었다고 간주함이 옳을 것이다.