• 신편 한국사
  • 근대
  • 41권 열강의 이권침탈과 독립협회
  • Ⅳ. 독립협회의 활동
  • 3. 참정권운동과 개혁의 추진
  • 4) 의회설립운동

4) 의회설립운동

 독립협회는 친러수구파정부를 해체시키고 개혁정부 수립에 성공하자 바로 이튿날인 10월 13일 개혁정부에 공한을 보내어 의회설립을 위한 협의를 하고자 하니 정부측에서 시일과 장소를 지정하여 회답해 줄 것을 요청했었다.

 그러나 독립협회가 의회설립운동을 시작한 것은 이에 앞서 1898년 봄부터였다. 독립협회는 1898년 3월 제1차 만민공동회의 성공 직후에 지도자들 사이에서 바로 의회설립 문제를 논의했으며, 그 준비로 1898년 4월 3일의 제25회 독립협회 토론회의 주제를 ‘議會院을 설립하는 것이 정치상에 제일 긴요함’으로 정하고 회원과 시민의 계몽을 적극적으로 실시하였다.1016)≪독립신문≫, 1898년 3월 29일, 잡보 및 4월 9일, 잡보. 이 토론회에서 독립협회 회원들과 이에 동조하는 시민들 사이에는 의회설립운동에 합의가 이루어졌음은 물론이다.

 독립협회의 의회설립운동의 시작에 크게 놀란 친러수구파정부는 법부고문 르젠드르(Charles W. Legendre, 李善得)를 1898년 4월 14일 독립협회 부회장 윤치호에게 보내어 서재필·윤치호 등 독립협회 지도자들이 주장하는 ‘완전한 대의정부(thoroughly representative government)’의 수립은 시기상조이며, 정부의 행정을 감시하는 기관으로는 ‘자문원(consultation board)’의 설치가 합당하다는 의견을 전달하고 설득하였다.1017)위와 같음.

 독립협회는 이에 대해 1898년 4월 30일자≪독립신문≫에 다음과 같은 요지의 의회설립의 필요성을 해설하는 장문의 논설을 게재하고 독립협회의 목표의 하나가 의회설립을 통한 완전한 대의정부의 수립임을 명백히 하였다.

① 의회와 행정부를 엄격히 분립시켜, 의원은 행정권을 갖지 않고 오직 의논하여 작정하는 권리만 갖고, 행정관은 의회에서 결정한 사항을 집행하는 행정권만 주면, 종래와 같이 국정이 혼돈되어 議政도 잘 안되고 행정도 잘 안되는 폐해를 극복할 수 있으며, 입법과 행정이 모두 전문화되어 능률이 나고 정밀해지므로 의회설립이 시급하다.

② 의회가 따로 설립되면 나라 안에 학문 있고 지혜 있고 좋은 생각이 있는 이들이 의원으로 선출되어 좋은 생각과 좋은 의논이 날마다 공평하게 토론되어 법률과 제도가 만들어지므로 폐정이 교정되고 나라가 융성하게 된다.

③ 의회가 설립되면 모든 일은 의회에서 좌우편 의논을 모두 거친 후에 작정될 것이므로 황제가 그 일을 작정하는 수고로움이 적을 것이며, 私談과 거짓이 들어갈 수 없으므로 황제의 총명을 가리고 현란케 하는 전제군주제의 폐해가 없어진다.

④ 의회가 설립되면 행정부 대신들은 의회에서 지혜롭고 공평하게 작정해 놓은 결정 사항을 재능을 가지고 적절하게 집행만 하면 되므로 행정의 실수도 없고 시간 여유를 얻어 행정에만 전력을 다하게 되어 행정이 더욱 잘되게 된다.

⑤ 의회가 설립되면 모든 사항이 의회에서 찬반의 토론을 거친 후에 양편의 주장을 참작하여 결정되므로 인민의 주장이 충분히 반영되어 절대다수의 인민에게 유리하게 결정되기 때문에 인민에게 한없이 유리하고 有助하게 된다.

⑥ 의회가 설립되면 모든 일이 의회에서 공개적으로 토론되므로 전국 인민이 이를 알게 되고 모든 사람들이 각기 자기 의견에 따라 발언하여 參政을 하게 되며, 나라 일을 내 일과 같이 생각하게 되어 정부와 국민 사이에 종래 없던 소통이 생겨나서 나라 사랑하는 마음이 전보다 배가된다.

⑦ 의회가 설립되면 국민과 정부가 相合하게 되고, 나라 일이 모두 공평하게 결정되는 것을 외국들이 보게 되면 외국들이 감히 대한을 능멸한다든지 침범하려 한다든지 실례되는 일은 하지 못하게 된다(≪독립신문≫, 1898년 4월 30일, 논설).

 또한 독립협회 부회장 윤치호는 의회설립을 위한 준비의 하나로서 1898년 3월 18일부터 로버트(Henry M. Robert, 1837∼1923)의≪議會通用規則(Pocket Mannual of Rules of Order for Deliberative Assemblies)≫을 번역하기 시작하였다.1018)尹致昊,≪尹致昊日記≫5, 1898년 3월 18일. 이 책은 영국의 上院과 下院의 의사 결정과 미국의 상원과 하원의 의사진행 및 결의의 수천 건의 자료를 검토하여 회의진행법을 간결하게 정리한 책이었다.1019)Henry M. Robert, Pocket Manual of Rules Order for Deliberative Assemblies, 1876, pp.11∼12, Preface.
Robert's Rules of Order, Newly Revised(edited by Sarah Corbin Robert), 1970, pp.27∼42, Introduction 참조

 이 책은 원래 2부로 구성되어 있는데, 제1부는<Rules of Order. A Compendium of Parliamentary Law, Based upon the Rules and Practice of Congress(의사진행의 규칙. 國會의 규칙과 관행에 기초한 議會法의 대요)>로 국회에서의 의사진행 규칙을 조항으로 간결하고 알기 쉽게 정리한 것이었다. 제2부는<Orgarization and Conduct of Business(사업의 조직과 경영)>라고 하여 기업체와 일반단체에서의 회의 진행법을 역시 조항식으로 간결하고 알기 쉽게 정리한 것이었다.1020)Henry M. Robert, Pocket Manual of Rules of Order for Deliberative Assemblies는 1876년판, 1893년판, 1904년판, 1915년판, 1918년판, 1921년판이 있는데, 尹致昊가 이 때 번역한 것은 1893년판인 것으로 추정된다.

 윤치호는 이 책의 제1부<Rules of Order>를≪의회통용규칙≫이라는 제목으로 번역하여,1021)尹致昊,≪尹致昊日記≫5, 1898년 3월 18일조에 尹致昊는 Robert의≪Rules of Order≫를 번역하기 시작했다고 쓰고 있는데, 이것은 이 책의 제1부를 의미하며, 또 현재 필자가 소장하고 있는≪議會通用規則≫과 대조해 보면 역시 Robert 저서의 국회용인 제1부만이 번역되고 있음을 알 수 있다. 1898년 4월에는 29쪽의 국한문혼용의 책자로 인쇄해서 독립협회 회원들에게 배포하고, 1책 당 5전씩 판매도 하기 시작하였다.1022)The Korean Repository(Vol. 5, No. 4), 1898년 4월호, Literary Department, p.157. 독립협회는 1898년 6월부터≪의회통용규칙≫을≪독립신문≫에도 광고를 내어 일반 국민에게 널리 판매해서 의회설립을 계몽하고 의회를 설립했을 때의 회의진행 훈련을 시작하였다.1023)≪독립신문≫, 1898년 6월 2일부터 6월 21일까지 광고를 내어 이≪議會通用規則≫을 일반에 공매하였다. 당시 로버트의≪의회통용규칙≫은 영국의 상원·하원과 미국의 상원·하원의 회의진행에서도 채택되었던 전세계적으로 유명한 국회의 회의진행법이었으므로, 독립협회가 이 책을 번역하여 보급한 것은 의회설립을 위해 매우 적절한 준비를 한 것이었다.1024)Robert의 Rules of Order는 오늘날에도 의회를 비롯한 모든 회의기관에서 회의진행법의 표준으로 사용되고 있는데, 최신판은 Sarah C. Robert가 Henry M. Robert 3세, James W. Cleary, William I. Evens의 도움을 받아서 1970년에 수정판으로 낸 Robert's Rules of Order, Newly Revised, 1970이다.

 친러수구파정부는 물론 독립협회의 이러한 의회설립운동 시작에 강력히 반대하는 입장이었지만, 친러수구파 대신들이 대부분 부패한 탐관오리들이어서 독립협회 회원들의 집중적인 시위 공격을 받고 있는 도중이었으므로 자기방어에 급급하였고, 따라서 의회설립운동을 적극적으로 직접 탄압할 형편에 있지 못하였다.

 그러나 독립협회는 그들의 의회설립운동에 큰 장벽이 가로놓여 있음을 잘 알고 있었다. 그것은 무엇보다도 황제 고종이 의회설립을 군권을 감소시키는 것이라고 하여, 어떠한 종류의 의회설립운동에도 강력히 반대하고 있었기 때문이었다. 전제군주제하에서 절대권을 가진 전제군주의 반대를 무릅쓰고 의회설립운동을 전개한다는 것은 언제든지 반역행위로 처단될 수 있는 생명을 건 매우 위태한 운동이 되지 않을 수 없었다. 뿐만 아니라 서울과 대도시에서는 독립협회가 의회설립의 긴급한 필요성을 어느 정도 계몽하여 시민들 사이에서 지지를 획득하기 시작하고 있었다 할지라도, 농촌에서는 독립협회의 세력이 매우 빈약하였고 의회설립 같은 것은 왜 그것이 긴급히 필요한지 거의 모르고 있었다. 이러한 조건에서 독립협회의 의회설립운동이 설혹 성공하여 일반보통선거가 실시된다 할지라도 전국적으로는 독립협회파가 승리하여 다수 의석을 획득할 가능성은 거의 없었다.

 독립협회는 이러한 악조건을 타개하기 위하여 의회를 상원과 하원의 양원제로 하고, 우선 중추원을 개편하여 상원을 설립하는 전략을 채택하였다.1025)尹致昊,≪尹致昊日記≫5, 1898년 5월 2일. 당시 프랑스·영국·미국·독일 등 전세계 모든 공화국과 입헌군주국가들이 상원과 하원의 양원제를 채택하고 있었다. 독립협회로서는 전국에 일반보통선거를 실시해서 하원부터 설립하는 것보다는 각국마다 별도의 방법으로 구성하는 상원부터 설립하는 것이 비교적 단시일에 의회설립의 목표를 성취할 수 있는 것이었다. 또한 기존의 중추원을 상원으로 개편하면 황제와 수구파의 반대를 약화시킬 수 있는 가능성도 있었다. 독립협회는 이에 먼저 중추원을 개편하여 독립협회 회원 중심의 상원을 설립한 다음, 농촌에도 독립협회의 세력이 커지게 되면 다음에 하원을 설립하려고 하였다.1026)≪독립신문≫, 1898년 7월 27일,<하의원은 급치 않다>.

 독립협회는 이러한 그들의 의회설립 주장을 널리 계몽해 오다가, 1898년 7월 3일 황제에게 상소하는 형식으로 의회설립을 간곡한 문투로 건의하였다. 독립협회는 이 상소에서 ①동양사상에서도 사람을 쓸 때는 하나를 쓰든 보내든 간에 나라사람들의 의논을 반드시 존중하며, ②서양 여러 나라들은 전제정치일지라도 상원과 하원을 설립하여 언로를 널리 여는 바, ③이것은 만국 통용의 제도에 부합하니 우리 나라도 크고 작은 정령을 위로는 백관으로부터 아래로는 서민에 이르기까지 널리 물어서 채용할 대책을 세우자고 우회적 표현으로 의회설립을 간곡하게 건의하였다.1027)≪承政院日記≫, 광무 2년 음력 5월 21일, 中樞院一等議官尹致昊等疏.
議政府 編,≪上疏存案≫(奎 17232의 1), 제6책, 광무 2년 7월 3일.

 황제 고종은 이에 대해 7월 9일 비답에서, “말하는 바가 비록 조정의 일을 걱정하고 생각한 데서 나온 것 같으나, 분수를 벗어나서 망론하지 말라”1028)≪承政院日記≫, 광무 2년 음력 5월 21일, 中樞院一等議官尹致昊等疏批旨.고 즉각 거부의 반응을 보였다.

 친러수구파들은 독립협회가 의회설립을 운동하는 것은 ‘法國民變’(프랑스혁명) 같은 것을 일어나게 하는 것이라고 공격하였다. 독립협회는 이에 대해 대한은 아직 民權이 발전되지 않았으며, 독립협회가 의회를 설립하려는 것은 나라를 튼튼히 하고 황실까지도 견고케 하려는 것이라고 반박하였다.1029)≪독립신문≫, 1898년 7월 9일,<민권이 무엇인지>.

 독립협회는 황제의 거부반응과 수구파의 공격에 굴하지 않고 7월 12일 재차 의회설립을 요구하는 상소를 올려 ①홍범을 실제로 준수하고(洪範實遵), ②훌륭한 인재를 다시 뽑으며(賢良更選), ③백성들의 의사를 널리 채용하라(民意博採)고 거듭 강조하면서, 이것이 나라와 백성을 구하는 길임을 강력하게 주장하였다.1030)≪承政院日記≫, 광무 2년 음력 6월 2일, 前中樞院議官尹致昊等疏. 황제와 수구파정부의 반응은 역시 부정적이었다.

 황제와 친러수구파정부는 독립협회의 본격적인 의회설립운동의 시작에 두 가지 대책으로 맞서려고 하였다. 그 하나는 유명무실한 정부 자문기관인 중추원을 활성화하여 ‘자문기관’을 갖고 의회설립을 저지한다는 것이었다. 그리하여 정부는 독립협회 간부들 중에서 윤치호·李建鎬·尹夏榮·鄭 喬 등을 포함한 신임 의관 40명을 임명하였다.1031)≪官報≫, 광무 2년 7월 13일. 그러나 독립협회는 이러한 호도책으로써 중추원을 자문기관으로 둔 채 신임 의관을 임명하여 봉급까지 주는 것은 재정 낭비임을 지적하면서, 명실상부한 의회로서의 중추원 개편을 요구하였다.1032)≪독립신문≫, 1898년 7월 16일,<이게 중추원 조직인지>.

 다른 하나는 수구파와 황제가 그들의 전위단체로 조직한 皇國協會를 시켜서 상원만이 아니라 하원도 동시에 설립하기 위하여 충분히 시일을 갖고 서둘지 말자고 제안케 하여, 중추원의 상원으로의 개편을 반대케 하면서 지연작전을 쓰는 것이었다. 독립협회는 이에 대해 하원도 설립해야 하지만 반드시 상·하원을 동시에 설립하기 위해 의회설립을 후일로 미룰 필요는 없으며, 하원설립은 당장 급하지 않으나 상원설립은 당장 긴급하니, 당장 설립 가능한 상원부터 설립하는 것이 의회설립을 가능케 하는 것이라는 내용의 주장을 하여 수구파의 지연작전을 반박하였다.

 당시 국정은 황제의 전제권에 긴급히 제한을 가할 필요가 절실하였다. 황제가 아관파천 때부터 당시까지 외국의 압력과 교섭과 회유만 있으면 전제권을 이용하여 광산채굴권·철도부설권·삼림벌채권 등 이권들을 열강에게 양여해 주고 있었기 때문이었다. 독립협회가 1898년 여름 열강의 이권침탈 반대운동을 전개할 때에도 독립협회 회원들 사이에서는 이권할양의 책임자가 전제권으로 이권을 열강에게 할양한 황제라는 비판이 일어났고, 崔廷植이라는 청년은 공개연설에서 공공연히 황제의 이권양여를 규탄하기도 했다.1033)鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 215∼216쪽. 황제와 수구파정부는 최정식을 불경죄로 구속하여 사형선고를 내리게 하고, 황국협회를 조직하여 독립협회에 대결토록 했었다.1034)皇國協會는 수구파가 독립협회에 대항하기 위해 1898년 7월 7일 鄭洛鎔을 회장으로 하고 황태자의 1,000원의 하사금을 받고 창립된 보부상 단체였으며, 일종의 폭력단체였다. 그러나 황제와 수구파는 황실 호위 외인부대를 창설하다가 독립협회의 반대운동에 부딪혀 서울까지 불러온 외국인 퇴역군인 30명을 봉급을 주어 돌려보내게 되어 황제는 국민들로부터 불신과 비판의 대상이 되었고, 상당히 고립되어 있었다.

 친러수구파정부는 독립협회의 완강한 의회설립운동의 명분을 박탈하고 봉쇄하기 위해 9월 7일 독립협회의 李建鎬 등을 중추원 의관으로 재임명하고,1035)≪官報≫, 광무 2년 9월 10일. 9월 24일에는 종래와 같은 자문기관으로서의 중추원회의를 개원하였다.1036)≪皇城新聞≫, 1898년 9월 26일, 雜報<樞院實施>.

 독립협회는 친러수구파정부와 황제가 독립협회의 의회설립운동을 완강히 반대하자 정부를 개혁파정부로 교체하지 않으면 상원의 설립도 불가능하다는 것을 판단하게 되었다. 정부내에서는 閔泳煥 등 소수의 개혁적 관료들이 독립협회의 의회설립 주장을 지지하고 있었으므로,1037)≪독립신문≫, 1898년 9월 22일, 잡보<개명한 민씨>. 독립협회는 친러수구파정부를 붕괴시키고 개혁정부를 수립하여 새 개혁정부가 의회설립을 협의하는 방법과 방향을 취하기로 전략을 바꾸었다.

 독립협회는 10월 1일부터 만 12일간 대궐을 둘러싸고 철야상소 시위운동을 전개하여 마침내 친러수구파정부를 붕괴시키고, 10월 12일 박정양·민영환을 중심으로 한 개혁정부 수립에 성공하자, 바로 그 이튿날 정부에 공한을 보내어 의회설립을 위한 협의를 요청하였다. 개혁정부 수반 박정양은 10월 15일 하오 4시 정부 청사에서 의회설립 문제를 협의하겠다는 회답을 10월 14일 독립협회에 보내왔다.1038)≪皇城新聞≫, 1898년 10월 17일, 雜報<政府復札>. 이에 독립협회와 개혁정부가 10월 15일 오후 4시에 의회설립을 공식적으로 협의하게 되었다.

 독립협회는 개혁정부와의 협의 약속 날인 10월 15일 오전에 독립협회 사무소에서 임시회를 개최하고 신정부와의 협상의 원칙을<條規 2案>으로 의결한 다음, 총대의원으로 南宮檍·洪正厚·劉 猛·朴彦鎭 등 5명을 선출하여 신정부와 협상하도록 하였다. 이 때 독립협회가 의결한<조규 2안>은 다음과 같았다.

제1조 법률이 정한 바 이외에 조목을 외람되이 첨가한 雜稅는 일체 혁파할 사.

 제2조 中樞院을 다시 조직하되 官制는 독립협회 회원 중 공평정직한 사람으로 총대위원을 선정하여 회동 議定할 사.

① 議官 반수는 정부에서 薦選하고, 반수는 독립협회에서 投票薦選하여 상주한 후에 奉勅敍任할 사.

② 의장은 정부에서 추천한 사람 중에서 하고 부의장은 회원 중에서 천선한 사람으로 하되 의관들이 투표 선정할 사.

③ 章程은 외국 의원규칙을 依倣하여 該院에서 기안하여 정부 의론을 거친 후 재가하심을 承하여 시행할 사(鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 262쪽).

 독립협회의 이<조규 2안>의 요점은 ①외국의 의회규칙에 의거하여 중추원을 개편해서 의회(上院)를 설립하되, ②의원의 절반은 정부에서 추천하여 보내고, 다른 절반은 독립협회에서 투표로 선출하도록 하며, ③의장은 정부 추천의 의원 중에서 선출하고, 부의장은 독립협회 선출 의원 중에서 의원들이 선출하는 원칙에 의거하자는 것이었다. 그리고 겸하여 의회설립 협상 전에 백성들이 긴급하게 요구하는 잡세 혁파를 약속받으려 한 것이었다.

 독립협회 총대위원들은 이<조규 2안>을 가지고 돈례문 안의 의정부에 들어가 정부대신들과 의회설립을 위한 협상을 시작하였다.1039)≪매일신문≫, 1898년 10월 17일, 別報. 정부측에서는 박정양(의정서리·행정부 수반)·민영환(군부대신)·朴齊純(외부대신)·閔丙奭(농상공부대신) 등이 주도적으로 참석하여 발언하였다. 이날 독립협회측과 개혁정부측의 협상은 매우 화기애애한 분위기속에서 진행되어, 독립협회의<조규 2안>을 정부가 검토하여 수용하기로 하였다.

 독립협회가 이 협상에서 정부에 요청한 내용의 핵심은 중추원을 외국의 의회규칙에 따라 의회(상원)로 개편해서 의회설립을 실행하는 것이었다.≪독립신문≫의 영문판인 The Independent는 이것을 바로 ‘國會의 설립’(The Formation of Assembly)이라는 용어로 표현하여 보도했으며, 독립협회가 이를 통해서 대한제국에 ‘정치의 새로운 요소를 도입하는 것’(introducing a new factor of politics in Peninsular)이라고 기록하였다.1040)The Independent, October 18th, 1898, A Frward Movement.

 독립협회와 개혁정부가 순조롭게 의회설립을 준비해 나가자 수구파와 황제는 곧 이를 저지하기 위한 활동을 시작하였다. 황국협회 회원들은 수구파의 조종을 받고 10월 16일 의정서리 박정양의 집에 몰려가서 독립협회와 황국협회가 다 같은 민회인데 어째서 독립협회만 상대하여 의논하는가 하며 항의하고 그의 사임을 요구하였다.1041)≪독립신문≫, 1898년 10월 18일, 잡보<황국협회>.

 또한 황제는 앞서 쓴 바와 같이, 친러수구파들을 재기용하기 시작하여, 10월 17일 의정부 찬정에 趙秉式을, 10월 20일에는 의정부 의정에 尹容善을 임명하였다. 이것은 황제가 친러수구파를 재기용하여 박정양·민영환 등 개혁파 대신들의 독립협회 의회설립운동에 대한 동조를 견제하려 한 것이었다. 또한 황제는 동시에 10월 20일 독립협회를 겨냥하여 언론과 집회의 자유의 금지, 離次開會을 금지하는 조칙을 내렸음은 앞에서 기술한 바와 같다.

 황제는 독립협회와 개혁정부가 어떠한 형태로든지 의회를 설립하면 그의 전제황권이 없어지거나 감소되지 않을까 매우 우려하고 있었다. 뿐만 아니라 앞서 지적한 바와 같이 수구파들이 독립협회의 의회설립운동은 결국 대한제국에 ‘법국민변’을 일으키는 결과를 가져올 것이라고 기회있을 때마다 모략 상주를 계속했으므로, 황제는 전제황권·전제군주제를 확고히 지지하는 친러수구파들을 틈새만 보이면 중용하여 독립협회와 개혁파 대신들의 의회설립운동을 막으려고 노리고 있었다.

 황제가 중립을 지키지 아니하고 다시 친러수구파에 의존하려 하자, 독립협회는 10월 20일 다시 회원과 서울 시민을 동원해서 경무청 문 앞에서 철야시위를 시작하여 언론과 집회의 자유를 금지하려는 황제의 조칙에 항의하고, 재진출하기 시작하는 수구파 대신들을 규탄하였다. 그리하여 독립협회는 개혁정부 수립에 성공하여 철야시위를 중단한지 8일 말에 다시 철야시위를 재개한 것이었다.

 독립협회와 시위군중들은 10월 21일 신임 의정 윤용선의 집 앞에서 시위집회를 열어 그의 사직을 권고한 결과 반드시 자진 사임하겠다는 약속을 받아내었음에도 불구하고, 10월 22일에도 해산하지 않은 채 중추원을 개편하여 의회설립을 쟁취할 때까지 물러가지 않을 강경대응을 보이기 시작하였다.

 황제 고종은 독립협회의 연이은 철야시위에 위축되어 중추원 관제를 어떤 형태로든지 개정하여야함을 알게 되었다. 황제는 의정부 贊政 박정양을 參政으로 승진 발령했으며, 동시에 중추원 의장에 韓圭卨, 부의장에 윤치호를 임명하고 중추원 관제 중에 고칠 것이 많이 있으니 의장·부의장을 초치하여 협의해서 개정하라는 조칙을 내렸다.1042)≪承政院日記≫, 광무 2년 음력 9월 9일, 詔.

 이에 독립협회 회장 윤치호는 중추원 부의장으로서 독립협회측 대표를 겸하여 정부 청사에 들어갔다. 이 때 정부는 황제의 지시에 따라 의회로서의 중추원 관제개정이 아니라, 일단 자문기관으로서의 중추원 관제개정안을 만들어 독립협회측의 동의를 구하고자 하였다. 수구파가 황제를 움직여 의회설립을 완화해 보려고 시도한 것이었다. 정부대신들과 한규설·윤치호가 합석하자, 정부대신들은 일단 황제의 의사를 받들어 자문기관으로서의<중추원관제개정안>을 내보였다. 그러나 독립협회측에서 볼 때 그것은 의회(상원)로서의 중추원개편이 아니었다. 독립협회측은 이 개정안을 부정적으로 보았으나, 일단 갖고 가서 회원들과 검토하여 회답하겠다고 응답하였다.1043)鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 272쪽.

 독립협회는 황제와 수구파가 여전히 의회가 설립되었을 때의 전제군주권의 감소를 우려하여 의회설립을 저지하려 하는 것을 보고, 10월 23일에도 계속 철야시위를 전개하면서 강경한 상소를 올렸다. 그들은 이 상소에서, 황제권·군권이라고 하는 것은 밖으로 다른 나라의 군주들과 평등하게 어깨를 나란히 하는 자주독립과 부강의 권리이요, 민권이라고 하는 것은 국토를 지키고 정법을 문란케 하는 대신들이 있으면 탄핵하여 성토하는 권리로서 나누어져 있는 것이기 때문에, 수구파 대신들이 민권이 성하면 군권이 감소된다고 주장하는 것은 무식한 소치이며, 오히려 민권이 강해지고 성해져야 나라가 더 자주독립하고 부강해져서, 세계 각국의 황제들과 어깨를 나란히 평행하는 군권이 강화되는 것이라고 황제를 설득하려 하였다.1044)≪承政院日記≫, 광무 2년 음력 9월 9일, 中樞院一等議官尹致昊等疏. 이것은 물론 독립협회가 의회를 설립하여 전제군주제를 立憲代議君主制로 개혁할 것을 전제로 한, 입헌군주제의 군권을 가리킨 것이었다. 또한 이것은 독립협회가 의회설립에 성공하더라도 군주제는 폐지되는 것이 아니라 입헌군주제로 남아서, 대외적인 독립국가의 대표와 상징이 됨을 강조한 것이기도 하였다.

 독립협회는 10월 23일 정부로부터 받아온 자문기관으로서의<중추원관제개정안>을 10월 24일 오전까지 검토한 다음, 이것이 의회로의 개편안이 아니므로 거부하기로 결의하고, 그 대신 독립협회에서 의회로의 중추원관제개정안을 독자적으로 작성해서 정부에 제출하기로 결정하였다.1045)≪제국신문≫, 1898년 10월 26일, 잡보. 평의원으로 하여금<중추원관제개정안>을 작성토록 위임하여, 李商在·李建鎬·鄭 喬 등 3인이 모여 ‘의회(상원)’로의 중추원 개편안을 작성하였다. 이것이 역사적인 독립협회의 ‘의회설립안’으로서, 그 중추원관제개정안은 다음과 같다.

제1조 중추원은 의정부의 諮詢에 응하며 중추원 건의를 위하여 다음의 사항을 審査議定하는 처소로 함.

  ①法律·勅令案

  ②의정부에서 經議上奏하는 일체 사항

  ③중추원에서 임시 건의하는 사항

  ④인민헌의를 채용하는 사항

 제2조 중추원은 다음의 직원으로 구성함.

  의장 1인, 부의장 1인

  의관 50인, 奏任. 半數는 독립협회 회원으로 투표 선거함.

  참서관 2인 이하 奏任. 주사 4인 이하 判任

 제3조 의장·부의장은 勅任이요 議官은 奏任으로 하되 등급은 무함. 단, 칙임은 議政이 奉勅叙任하고, 주임은 의정이 上奏叙任함.

 제4조 의장·부의장 및 의관의 임기는 12개월로 함.

 제5조 의장은 중추원에 속하는 일체 사무를 총관하고 또 중추원에서 發하는 일체 공문에 名을 署함. 부의장은 의장의 직무를 보좌하여 의장이 사고가 유한 시는 그 직무를 대리함.

 제6조 참서관은 의장의 지휘를 承하여 서무를 掌함.

 제7조 주사는 상관의 지휘를 承하여 서무에 종사함.

 제8조 의정부와 중추원에서 의견이 不合하는 時는 府와 院이 합석 협의하여 妥當可決한 후에 시행함.

 제9조 국무대신이 위원을 명하여 그 主任하는 사항으로 의정부의 위원이라 하여 중추원에 至하여 의안의 理趣를 변명케 함.

 제10조 국무대신 및 각부 협판은 중추원에 來會하여 의관이 되어 열석할 수 있으나, 단 그 各 主任 사항으로는 결의하는 員數에 加하지 못함.

 제11조 본령은 반포일로부터 시행함.

광무 2년 10월 24일

독립협회 대표위원 尹致昊·李商在·鄭 喬·李建鎬

(≪皇城新聞≫, 1898년 10월 26일, 雜報<樞院改案>).

 독립협회의 이 의회설립안은 중추원을 상원으로 개편하여 의회의 立法權을 갖게 하고, 그 의원은 총 50명으로 하여 25명은 정부에서 추천하고, 25명은 독립협회가 투표로 선출한 民選議員으로 구성하도록 못박은 제안이었다. 독립협회는 정부가 다른 골간의 초안을 내지 않도록 매우 구체적으로 의회로서의 상원설립법안을 조문까지 만들어 주어서 정부가 여기에 자구수정과 세부사항 첨가만을 할 수 있도록 기본틀을 제시해 준 것이었다. 독립협회는 10월 24일 오후 회장 윤치호로 하여금 이<의회(상원)설립법안>(중추원관제개정안)을 정부에 제출케 하였다.1046)鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 272∼273쪽.

 개혁정부의 대신들은 독립협회의 의회로의 중추원개편안을 들어본 다음 대체로 찬성한다고 하였다.1047)The Independent, October 27th, 1898, The Privy Council. 그러나 민선의관 선출에 있어서는 황국협회도 독립협회와 동등한 민회로 보아야 하므로 민선의관 25석의 반수를 주어야 할 것이라고 이의를 제기하였다. 이것은 황제의 지시에 의한 것이었음은 더 설명할 필요도 없었다. 독립협회는 그들이 주도하는 의회를 설립하여 국정 전반에 걸친 대개혁을 단행하려 하고 있었으므로, 중추원 의관 50석 중의 민선의관 25석을 모두 독립협회에서 가져야 겨우 과반수가 되어 상원을 주도해 나갈 수가 있었으며, 민선의관의 반수를 황국협회에 주면 독립협회는 총 의석의 4분의 1만 갖게 되고, 수구파인 황국협회의 의석과 황제·정부가 추천한 25석을 합하여 압도적 다수가 수구파와 황제의 의관들이 되므로 대개혁의 추진은 불가능하게 될 것이었다.1048)≪제국신문≫, 1898년 10월 26일, 잡보. 여기서 독립협회측과 정부측은 황국협회를 참가시키는 문제를 놓고 심각하게 논의했으나 의견일치에 도달하지 못했다.1049)鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 273쪽.

 독립협회측과 개혁정부측이 황국협회 참가 문제를 놓고 회담 중에 의견이 불합하게 되자, 정부는 이를 황제에게 묻기로 하였다. 황제는 예정했던 대로 협회들을 동등하게 보아주어야지 어느 한쪽만 볼 수 없으니 민선의관 25석 중 17석만을 독립협회에 허락하라는 조서를 내렸다.1050)鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 273∼274쪽. 이것은 황제 임명의관 25석과 황국협회 8석을 합하여 황제·수구파가 3분의 2석을 갖고 독립협회 개혁파에게는 3분의 1석을 허용하여 상원을 황제와 수구파가 지배하겠다는 의도를 나타낸 것이었다. 윤치호는 회장에게 전권이 없으므로 다시 돌아가서 회원들에게 물어보고 회답하겠다고 응답하고 돌아왔다.

 독립협회는 이러한 상태에서 10월 25일 황제에게 상소를 올려, 황제의 배후에서 의회설립을 방해하고 있는 해임된 대신 심상훈·민영기 등과 황국협회의 배후 지원인물들인 이인우·민경식·장봉환·길영수·민강호·최병주 등이 궁궐에 드나들면서 여전히 국정개혁을 방해하고 참소와 뇌물을 도모하고 있다고 격렬하게 규탄했다.1051)≪承政院日記≫, 광무 2년 음력 9월 11일, 中樞院副議長尹致昊等疏.

 독립협회는 이와 동시에 ‘중추원 의관의 건’을 회의에 부쳤다. 장시간의 진지한 토론과 검토 끝에 田圭煥(전 軍器僉正)이, 만일 독립협회의 ‘의회설립안’에 의거하여 중추원이 개편되면 독립협회는 그대로 봉행하고, 만약 독립협회의 개편안대로 시행되지 않으면 독립협회는 중추원에 참여하지 말자는 동의를 제출하였다. 독립협회 전체회의에서 마침내 이 전규환의 동의가 의결 채택되었으므로, 이날 밤 회장 윤치호는 정부에 들어가서 독립협회의 회의 결과 내용을 전달하였다.1052)The Independent, October 27th 1898, The Privy Council.

 독립협회의 결의에 대하여 정부대신들은 한 마디 반응도 없이 서로 바라보기만 하였다. 황제가 윤치호를 불러 압력을 가하였다. 윤치호는 독립협회 부회장 이상재(당시 의정부 총무국장으로 정부안에 있었음)와 의논한 결과 독립협회의 원안대로 밀고 나가기로 합의한 다음 다시 여러 대신들과 합석해서 독립협회의 확고한 결의를 전달하고, 황국협회 대표도 참석시켜 독립협회는 국민을 대표하여 25석을 일단 위임해 주거나 아니면 중추원 구성에 참여치 않겠으니 황국협회에 25석을 모두 위임하거나 택일을 원하는데 황국협회가 이를 담당하겠다면 어차피 중추원은 수구파 의회가 될 것이니 독립협회는 관계하지 않겠다는 의사를 발표하였다.1053)鄭 喬,≪大韓季年史≫上, 276쪽.

 황국협회는 독립협회에 대결하기 위하여 친러수구파가 급조한 보부상들의 폭력배단체였기 때문에, 폭력행위는 잘 하지만 의회가 무엇인지, 회의는 어떻게 진행하는지, 의안 설명은 어떻게 하는지, 입법 절차는 어떻게 하는지조차 모르는 무식꾼들로 구성되어 있었다. 그들이 의관이 되면 전국민 앞에서 웃음거리만 될 형편에 있었다. 마침내 황국협회 회장 李基東은 10월 27일 황국협회의 민선의관 전담은 ‘不能’이라는 회답을 정부에 보내왔다.1054)위와 같음. 황국협회는 단독으로 의회를 담당할 능력이 실제로 전혀 없었던 것이다.

 황국협회에게 완전한 기회를 주어도 당황하여 놀래서 스스로 거절하고 도망해 버렸으니, 독립협회는 그들의 주도하에 오랫동안 숙망하던 의회설립이 가능하게 되었다. 사태를 관찰하고 있던 서양 각국 외교관들도, 이제 한국인들이 언론의 자유를 획득하고 일반보통선거(popular election)에 의한 입법부의 설립(the establishment of legislative body)을 가져올 수 있는 일종의 國民議會(a sort of Popular Assembly)의 설립을 보장받는 데 성공했다고 본국에 보고하였다.

이제 나는 그들(독립협회-인용자)이 언론의 자유를 인정하는 조칙을 획득하는 데 성공했고, 또 그들이 행정부의 반대파들을 강제로 해임시키는 성공적 운동 후에 일반보통선거에 의하여 입법부를 설립할 수 있는 일종의 국민의회(Popular Assembly)를 보장받는 데 실질적으로 성공했음을 보고한다. 독립협회는 의원의 반수를 독립협회가 지명하는 사람들로 구성하는 중추원의 개편을 요구했었으며, 이 협회는 중추원의 활동을 결정하는 규칙을 작성하는 일을 주도할 것으로 전망된다(≪駐韓美國公使館報告≫(Communications to the Secretary of State from U. S. Representatives in Korea:H. N. Allen), 문서번호 154, 1898년 10월 27일, Recent Actions Taken by the Independence Club of Korea).

 또한 주한 영국총영사는 독립협회가 중추원을 개편하여 折半國民議會(semi- Popular Assembly)를 설립하고 그 의원의 반수를 획득하는 데 성공했다고 자기 나라에 보고하였다.1055)≪駐韓英國領事館報告≫(Reports and Communications from the British Consul in Seoul), 機密報告書 第108號, 1898년 11월 12일. 영국측이 이를 ‘절반국민의회’라고 한 것은 ‘국민의회’는 하원으로서 민선의원으로만 구성되고, 상원은 국왕과 정부의 지명의원으로 구성되는 것이 당시 영국의 의회제도인데, 한국의 개편되는 중추원은 의원의 절반을 민선의원으로 구성하기 때문에 상원보다는 더 국민의회에 가깝고, 하원의 국민의회체제에서 볼 때는 절반만이 해당하는 국민회의체제의 상원제도라고 보았기 때문이었다.

 독립협회는 그들의 역사적인 의회설립운동이 일단 성공 일보전에 도달하여 그들의 구상대로 상원설립이 가능하게 되자, 이것을 전국민적으로 굳히기 위해 官民共同會를 개최하기로 하였다.

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