대한제국은 양전사업을 통하여 전체 토지와 토지소유자를 조사하여 양안에 등재시키고는 있었지만, 토지의 소유권을 보장하는 제도는 아직 시행하지 못하고 있었다. 1900년 11월에 중추원의관 安鍾悳은 官給契券제도의 시행을 요구했다.¹³⁸⁾安鍾悳,≪石荷集≫권 9, 雜著, 中樞院建議.
≪秘書院日記≫, 1900년 9월 11일(양 11월 2일), 中樞院議長 金嘉鎭 言事疏 참조. 이것은 종래의 田宅文券을 官契로 교환함으로써 국가가 개별의 토지소유권을 확인하고 토지매매에 대해서도 일정하게 관리하는 방안이었다. 이 건의안은 그해 11월 중추원의장 金嘉鎭의 명의로 정식으로 제기되었는데, 지세제도개혁안, 인지세도입안과 더불어 당시 국가의 3대 경제개혁정책의 하나였다.¹³⁹⁾왕현종, 앞의 글(1992), 115∼121쪽.

　이를 바로 시행하지 못하는 가운데 다음해 10월 중추원의관 金重煥은 당시 전국 토지 대부분이 사유로 되었음에도 불구하고 관계를 발급하지 않아서 위조나 盜賣로 인해 폐단이 발생한다는 점을 재차 강조했다. 이를 타개할 대책으로 ‘田土官契之法’을 제정할 것을 주장했다.¹⁴⁰⁾≪秘書院日記≫, 1901년 9월 1일(양력 10월 12일), 中樞院議官 金重煥疏 참조. 그는 별도로 官契條規를 만들고 전담할 官衙를 임시로라도 세워 관계사업을 조속히 실시할 것을 촉구했다. 대한제국정부는 비로소 이를 수용하고 토지소유권의 법인제도로서 관계제도를 수립하기 위한 제반 준비작업에 착수했다.

　1901년 10월 20일 칙령 21호＜地契衙門職員及處務規程＞이 제정되었다.¹⁴¹⁾≪奏議≫, 地契衙門職員及處務規程 참조. 이로써 지계아문은 한성부와 13도 지역에 걸쳐 田土契券을 정리·실시하는 기구로 정식 출범했다. 지계아문에서는 특히 田土의 踏査, 新契의 換給 및 舊契의 繳銷, 賣買證券의 발급 등을 전담하였다. 직원은 총재관 1인과 부총재관 2인, 위원 8인 및 기수 2인으로 구성되었다. 이후 11월 11일에＜處務規程＞을 부분적으로 개정하였는데, 이때에 지계의 발급대상이 전토에 국한되지 않고 산림·토지·전답·가사 등으로 확대되었다. 또한 지계의 발행범위도 開港場 이외에는 외국인의 토지소유를 정식으로 금지한다는 조항을 명문화하여 삽입하였다.¹⁴²⁾改正 地契衙門職員及處務規程 제10조 참조. 이는 당시 한성부를 비롯하여 전라·경상도 지역의 개항장 주변에서 확대일로에 있었던 외국인 토지침탈을 방지하기 위한 特斷의 조처였다. 이렇게 지계아문의 관계발급사업에서는 모든 토지의 소유권 확정과 이전에 관한 근대국가적인 法認과 통제를 추진하는 것이었다.

　당시 토지측량과 지계발급은 서로 분리될 수 없는 사업이었으므로 1902년 1월부터 지계아문은 종전 양지아문의 사업을 인수하여 3월 17일에는 양지아문과 정식으로 통합했다.¹⁴³⁾≪日省錄≫38책, 1901년 11월 25일 및 39책, 1902년 1월 27일·2월 8일 참조. 이렇게 하여 1902년 3월부터는＜표 3＞과 같이 전국적으로 각 지방의 양전과 관계발급을 담당할 地契監督과 地契監理가 임명되었으며, 실무관리로서 지계위원들이 각 지역에 파견되기 시작했다.

　지계아문의 양전사업은 기본적으로 양지아문의 양전 성과를 그대로 수용하였다. 그래서 기존의 양전지역을 제외하고 미양전지역에만 새로이 양전을 시행하였다. 그러면서도 토지파악방식에서 일부의 차이점과 아울러 진전을 보이고 있었다.

　우선 측량과정을 보다 간편하고 신속하게 끝마치기 위해서 舊量案 등의 자료를 활용해도 된다는 예외를 인정하였다. 요컨대 구양안상의 字號犯數와 四標에 따라 작성할 수도 있다는 편의적인 방식을 채택하였다.¹⁴⁴⁾≪訓令(完北隨錄)≫上, 地契衙門 제2호 訓令, 地契監理應行事目 참조. 이는 당시 일본의 移民法 제정 등 국제환경에 비추어 관계발급사업을 재빨리 착수하기 위한 부득이한 조치였다.¹⁴⁵⁾崔元奎,≪韓末·日帝初期 土地調査와 土地法 硏究≫(연세대 박사학위논문, 1994), 122∼143쪽.

　다음으로 지계아문의 양안작성에서는 면적을 표기할 때 실적수와 결부만이 아니라 객관적인 토지면적의 단위를 새로 제정했다. 이는 답에서 斗落(1石落＝15斗落＝150升落), 전에는 日耕(1日耕＝4時耕＝32刻耕) 단위를 사용하였다. 답 1두락은 500평방척, 전 1刻耕은 125평방척을 기준으로 하였다.¹⁴⁶⁾宮嶋博史,＜광무양안의 역사적 성격＞(≪대한제국기의 토지제도≫, 민음사, 1990), 63∼67쪽. 이는 토지면적의 계량단위로 민간에서 쓰이던 두락과 일경이라는 용어를 채용하되 양전 실적수에서 기계적으로 산출된 수치로서 간단하게 절대면적을 알 수 있는 단위였다. 특히 당시 量田尺 1尺은 周尺으로 5척이었는데, 1902년에 제정된 度量衡規則에 의해 1주척은 20㎝로 제정되었으므로 양전척 1척은 미터법으로 정확하게 1m였다. 이는 국제적인 측량단위와 대한제국의 양전척을 일치시키는 결과를 가져왔다.¹⁴⁷⁾≪官報≫호외, 1902년 10월 21일,＜度量衡規則＞(1把 1㎡, 1束 10㎡, 1負 1a (a=100㎡), 1結 1ha임). 이러한 토지면적 단위의 변경은 토지면적이 결부제와의 관련성에서 벗어나 명실공히 절대면적 단위제로 이행함을 의미했다. 이는 장차 시행될 관계제도에서 賣買價를 기준으로 재조정되는 土地等級制의 실시와 조응하여 근대적인 토지측량과 토지평가로 전환되는 계기를 이루고 있었다.

　한편 지계아문은 토지소유자에게 지계를 발행하는 것을 통하여 토지소유권을 법인한다는 데 목표를 두었으므로 양전과정에서 토지의 소유자를 정확하게 파악하는 것에 초점을 맞추고 있었다. 특히 국유지에는 官屯·宮房의 토지를 명시해 놓고 있었으며, 민유지에서도 현재 경작되고 있는 토지의 소유자인 時主만이 아니라 陳田의 소유자인 陳主도 파악하고 있었던 것이다. 경기도 수원군 등 일부 지역에서는 시주의 거주지도 파악했으며, 강원도 杆城郡에서는 전답양안과는 별도로 ‘家舍案’을 작성하여 가옥의 소유권자를 표기하였다.¹⁴⁸⁾이영호, 앞의 글, 173∼175쪽.

　이러한 조사를 바탕으로 하여 지계아문은 지주들에게 자기 소유토지가 소재한 지역에서 양전이 실시될 때 미리 신고하도록 하는 조치를 취하고 있었다. 즉 1902년 8월 26일부터 여러 차례 공시한≪관보≫의 광고에 의하면, 1902년 8월 15일(음력)내로 강원도 각 지역의 토지소유자들은 구권을 가지고 가서 관계를 換去할 것을 촉구하고 있었다.¹⁴⁹⁾≪官報≫2288호, 1902년(광무 6) 8월 26일자 광고(1902년 12월 29일까지 계속되었음).

　그러면 당시 지계가 실제로 어떻게 발행되었는가. 당시 지계의 발급대상자는 田畓·山林·川澤·家舍를 소유한 자로서 종래 구권을 지계아문에 납부하고 새로이 관계를 발급 받도록 하였다. 특히 문제가 되었던 것은 구권과 관계가 서로 교환될 때, 어떻게 동일한 토지소유권자로서 확인될 수 있는가 하는 것이었다. 즉 소유자의 實名과 양안상의 時主名을 어떻게 대조 확인할 수 있는가 하는 것이었다.¹⁵⁰⁾官契樣式上 田畓官契와 家事官契가 별도의 양식으로 작성되어 미리 작성된 地契量案과 곧바로 연결되기 어려웠으며, 이를 위해서는 149매 단위로 시행된 官契發給綴이 매개 역할을 했을 것이지만, 그의 존재유무는 아직 확인되지 못했다(이영호, 앞의 글, 172∼179쪽). 당시＜官契發給事目＞에는 다음과 같이 규정되어 있었다.

地契를 소관 지방에 前往 실시하되 田畓·山林·川澤·家舍를 일체 조사 打量하여 結卜 및 四標를 분명함과 間數 및 尺量에 的確함과 時主 및 舊券의 증거를 必認한 後 成給이되, 만일 해당 전답·산림·천택·가사를 인하여 訴訟에 사건이 有하거나 時主 및 舊券이 無據한 경우에는 그 領有한 者로 하여금 본군의 公蹟을 得付한 후에 官契를 成給할 것.¹⁵¹⁾地契監理應行事目 제8항 참조.

　위의 규정에 의하면 원칙적으로는 時主와 舊券上의 名文을 근거로 하여 반드시 확인한 연후에 발급하게 되어 있다. 다만 소송사건이나 양자가 근거가 없는 경우에는 현재 領有者가 각군에서 확인을 받아 발급하도록 하였다.¹⁵²⁾田畓山林川澤家舍官契細則 1·2·3항 및＜田畓官契＞뒷면 발급 조항. 그렇지만 구체적으로 賣買文記 소유자와 양안상의 토지소유자인 시주와의 대조 확인과정에서 양쪽 중에 어느 것을 기준으로 할 것인지는 문맥상으로 파악하기 어렵다. 전자를 기준으로 한다면 양안을 일일이 재수정한 뒤 발급하는 절차를 밟을 것이지만, 후자를 기준으로 한다면 양안을 근거로 하되 일정하게 舊券과 연결된다면 일률적으로 발급하는 방식을 취할 것이다. 이는 光武量案이 관계발급의 기본장부로서 역할을 할 수 있느냐 하는 데 관건을 이루고 있었다.

　이와 같은 구체적인 발급절차를 알 수 있는 자료가 발견되지 않았으나, 현재 남아 있는 자료 중에서는 유일하게 양안과 전답관계를 대조할 수 있는 사례가 있다. 그것은 1903년 강원도 平海郡 遠北面 量案 才字 제162번 田의 관계발급 사례인＜자료 1＞·＜자료 2＞이다.¹⁵³⁾＜자료 1＞＜江原道 平海郡 遠北面 量案(才字 162 田 崔義成)＞(≪江原道 平海郡 改量案≫, 奎17691).
＜자료 2＞＜ 江原道 平海郡 遠北面 所在 崔義成 田畓官契＞(국립민속박물관 소장).

　＜자료 1＞의 양안은 1902년 5월에 작성된 지계아문의 양안이다.＜자료 2＞의 관계는 1903년에 발급된 것이다. 이 田畓官契 양쪽 면이 절취되어 있는 것으로 보아 이 관계는 이 밭의 소유자인 崔義成 개인 명의의 보관본임을 알 수 있다. 양 자료의 기재내용을 살펴보면 面積·等級·結負가 완전 동일하며, 四標上의 人名도 역시 동일하다.¹⁵⁴⁾사표상으로 동쪽 토지의 時主가 韓守東이 韓守同으로 되어 있어 한자표기상 오류로 보이지만, 이는 사실상 동일 인물로 추정된다. 따라서 양안에 등재되어 있는 내용 그대로 전답관계에 기재되어 있는 것으로 보아 양안상의 소유자인 최의성에게 기존의 문기소유자임을 확인해서 현실의 토지소유자로 확정하고 관계를 발급하였다는 것을 알 수 있다.

　이렇게 지계아문의 양전사업과 연계된 관계발급사업은 양전사업이 확대되어가고 각 도별로 완성됨에 따라 시행될 수 있었다. 이에 따라 1902년말부터 강원도 전지역에 관계발급사업이 시행될 수 있었고, 1903년 11월 21일부터는 충청남도 직산에서부터 시작하여 충청남도 전역에 확대 실시될 예정이었다.¹⁵⁵⁾≪官報≫2669호, 1903년 11월 13일자 광고 참고. 1902년과 1903년 2년간에 걸쳐 전국적으로 94개 군에서 양전이 마무리되었으며, 종래 양지아문에서 양전한 지역까지 합치면 218군으로서 전국적으로 2/3에 이를 정도였다.¹⁵⁶⁾≪增補文獻備考≫中,＜田賦考＞2, 645쪽.

　한편 1903년 10월 29일 한성부 지역에서는 양지아문에서 이미 실시를 완료한 5署內의 양전 이외의 지역을 대상으로 하여 지계아문이 본격적으로 전답·가사를 측량하는 사무를 실시하기 시작하였다. 이를 완성한 후 곧바로 관계발급사업을 추진할 예정이었다.¹⁵⁷⁾≪漢直日記≫, 1903년 10월 29일,＜地契衙門 訓令＞.

　그런데 이 시기 한성부 지역의 토지 가옥매매는 더욱 확대되고 있었다.¹⁵⁸⁾이 시기 토지·가옥의 매매 상황은 크게 변화하고 있었다. 1900년의 가격을 기준으로 한다면 1902년에는 거의 5배가 폭등하였으며, 南署지역 등 주요 상가지역에서는 50% 이상 거주지의 이동이 발생하고 있을 정도로 부동산거래가 활성화되었다(왕현종,＜대한제국기 한성부의 토지·가옥조사와 외국인 토지침탈대책＞,≪서울학연구≫10, 1998, 35∼41쪽). 특히 외국인들은 빈번하게 토지가옥을 거래하면서 地券과 家契의 발급을 요구하고 있었다. 토지·가옥매매시 가계가 없으면 법적으로 명실상부한 소유권을 주장할 수 없었기 때문이었다. 이에 대해 한성부에서는 都城內 土地에 대해서는 賣買·讓與를 금지하는 원칙을 강조하면서 아직 토지조사가 완료되지도 관계가 시행되지도 않았으므로 새로운 가사관계발급을 유보하는 한편, 가계발급에 대해서도 궁궐 담장과의 거리제한을 둔다거나 기존의 가계를 엄밀히 심사한다든지 하여 신중하게 대처하였다. 또한 이후 발행될 가계도 永租가 아니라 暫租로 한다는 방침을 세우고 있었다.

　이와 같은 상황에서 한성부에서 외국인의 토지소유를 금지한 관계발급사업이 실시된다면, 일본인들을 비롯한 외래자본의 불법적인 토지거래가 이제 전면적으로 금지되고 장래 토지소유권 자체를 환수당할 위기에 빠졌던 것이다. 또한 지계사업은 수많은 가옥을 전당한 일본 금융자본의 활동을 사실상 중지시키는 역할을 하는 것이었다. 결국 1903년말에는 토지소유권의 국가적 공인과 관리체계를 둘러싸고 민족간, 사회계급간의 분쟁이 크게 확대되어 파국의 국면으로 나아가고 있었다.

　이러한 갈등상황의 정점이었던 1904년 1월 光武皇帝인 高宗은 이제 막 시행하려고 했던 관계발급사업을 갑자기 정지시켰다. 그리고 지계아문을 축소하여 탁지부 量地局에 소속시켰다. 그리고 그해 4월에는 급기야 관계발급사업을 폐지하고 말았다.¹⁵⁹⁾1904년 1월 11일에 의정부에서는 ‘地契衙門革罷 屬于度支部’라 하여, 지계아문을 폐지하는 결정을 내렸다(≪奏本≫3,≪照會≫2, 해당 일자 기사 참조). 그해 4월 19일「度支部 量地局官制」를 제정하는 과정에서 종래 지계아문이 담당한 지계발행을 삭제하고 지세수취와 관련된 양전만 규정하였다(왕현종, 위의 글, 1995, 114∼116쪽). 당시 러일전쟁의 와중에서 종래 양전을 그대로 실시하되 지계발행사업을 정지시켜 일본의 토지침탈을 용이하게 하려는 일본의 계획이 반영된 것으로 보인다. 결국 대한제국의 양전사업과 관계발급사업은 더 이상 실시되지 못하고 중단됨으로써 대한제국이 추구하는 근대적 토지소유제도의 독자적인 수립과 더불어 외국인 토지침탈 금지정책은 미완의 과제로 남았다.