대한제국기 정부의 지세·호세 징수실적이 대단히 부진하였고, 재정수입이 사실상 감소했던 것과는 달리 황실재정을 담당하는 내장원의 수입은 황제 권력이 강화되고 대한제국체제가 본 궤도에 오르는 1899년을 획기로 하여 큰 폭으로 증가하고 있었다.³²²⁾대한제국기 황실의 수입은 크게 두 가지로 구성되었다. 하나는 정부재정에서의 皇室費 수입이고, 다른 하나는 司宮庄土 등 황실 재산으로부터의 수입이나 驛屯土·紅蔘·鑛山·雜稅 등 황실 소속 재원으로부터의 수입이었다. 즉 皇室費는 정부재정의 입장에서 보자면 세출에 해당되는 것이지만 황실재정의 입장에서 보면 수입이 되는 셈이었다. 그리고 宮內府에 소속된 회계 관련 기구는 會計院과 內藏院 두 곳이 있었는데, 회계원에서는 皇室費의 수령과 지출을 담당하였고 내장원에서는 황실 재산과 황실 소속 재원을 관리하였다. 여기서는 좁은 의미의 황실 수입, 즉 내장원에서 관장하는 수입만을 다루기로 하겠다. 대한제국기 황실재정의 확대는 황제권력의 강화에 발맞추어 과거 정부에 속했던 재원과 이권이 다시 황실로 移屬되거나 새로운 재원이 발굴되어 궁내부나 내장원의 관리를 받게된 결과였다. 갑오개혁기에 개화파 정권에 의한 권력의 약화와 왕실재정의 위축을 경험했던 고종은 자신의 뜻에 따라 마음대로 사용할 수 있는 재원의 필요성을 절실히 느끼고 있었다. 그러나 정부의 세출예산에서 지급되는 皇室費는 대부분 궁내부 소속 관리들의 봉급이나 궁내부 소속 기구들의 경비로 사용되었다. 따라서 고종은 황제로 즉위하고 권력을 강화하면서 황제의 독자적인 재원확보와 황실재정의 확충에도 많은 관심을 쏟지 않을 수 없었다. 또한 독자적인 재원의 확대는 황제권력의 강화와 그 유지를 위해서도 반드시 필요한 것이었다.

　내장원으로 이속된 재원 가운데 가장 중요한 것이 驛屯土였다. 역둔토의 관리권은 농상공부·군부·탁지부 등으로 복잡하게 옮겨다니다가 1899년경에 최종적으로 내장원으로 귀속되었다.³²³⁾역둔토 관리기관의 변동과 각 기관의 역둔토 경영에 대해서는 다음의 글이 참고된다.
배영순,＜한말 역둔토조사에 있어서의 소유권분쟁＞(≪한국사연구≫25, 1979).
박찬승,＜한말 역토·둔토에서의 지주경영의 강화와 항조＞(≪한국사론≫9, 서울대, 1983).
김양식≪대한제국·일제하 역둔토 연구≫(단국대 박사학위논문, 1983).
박진태,≪한말 역둔토조사의 역사적 성격 연구≫(성균관대 박사학위논문, 1996). 모든 역둔토를 관리하게 된 내장원은 1899년 12월부터 각지에 督刷官을 겸한 査檢委員을 파견하여 역둔토·牧場土·堤堰畓 등에 대한 조사와 賭租징수를 시작하는 한편 그 동안 각 기관마다 별도로 관리되던 각종 토지에 대해 통일적인 수세규정을 마련하여 적극적인 지주경영에 나섰다. 한편 종래 많은 폐단을 낳다가 농민전쟁으로 폐지되었던 전라북도 일대의 均田도 다시 부활되어 내장원으로 부속되었다.³²⁴⁾≪訓令照會存案≫제35책, 1902년 9월 21일, 訓令 태인군수(兼任 全羅北道均田監理). 이러한 역둔토 관리권의 내장원 귀속은 탁지부가 국가의 모든 재정을 관장한다는 재정일원화의 원칙에 어긋나는 것이었으나 고종으로서는 황실재정 강화가 우선적인 고려사항이었던 것이다.

　역둔토와 더불어 많은 잡세도 황실로 넘어오기 시작하였다. 漁·鹽·船·藿·庖肆·浦口 등에 대해 부과하는 잡세는 영업세 또는 유통세로서의 성격을 가지고 있었는데, 개항 이후 이들 잡세는 대부분 개화정책의 일환으로 설립된 統理交涉通商事務衙門으로 흡수되었다가 갑오개혁기에 일부는 정부재정으로 편입되어 농상공부·탁지부의 관할로 들어갔고, 일부는 폐지되었다. 하지만 대한제국기에 들어와 황제권력이 강화되면서 내장원은 세원의 발굴과 징수에 열중하여 대부분의 잡세를 관장하게 되었다. 1899년에 沿江稅, 1900년에는 어세·염세·선세, 1902년에는 인삼세가 각각 궁내부로 이속되는 등 갑오개혁기에 탁지부 소관이었거나 폐지되었던 많은 잡세가 황실재정의 확충을 위해 궁내부로 이속되거나 부활되었던 것이다. 이밖에 柴·草·蘆·松·栗·竹 등에 대한 일종의 이용료, 포구·여각·포사·상회사 등에 대한 영업허가세 등 잡세의 범주에 들어가는 많은 재원도 황실로 이속되었다.

　전환국에서 주조한 화폐도 황실의 중요한 재원이 되었다. 물론 제도적으로 이 화폐가 황실소유라는 규정은 없었지만 1900년 전환국이 황제 직속기구로 승격함에 따라 전환국 주조 화폐는 황실소유라는 인식이 확고해졌다. 고종은 1896년 3월부터 총세무사 겸 탁지부고문인 브라운에게 재정지출과 전환국의 관리를 맡겼지만 그는 고종의 지출 요구조차 거절하고 백동화 주조를 철저히 통제하는 등 고종의 의도에 따르지 않았으므로 1897년 11월 가장 신뢰할 수 있는 이용익을 전환국장에 임명하여 화폐주조를 장악하려고 했던 것이다. 이후 이용익은 철저히 고종의 뜻에 따라 전환국을 운영했다.³²⁵⁾李容翊 아래에서 典圜局長으로 일하던 崔錫肇의 傳言에 따르면 전환국은 1902년에 하루평균 1만 3천원을 주조함으로써 주조총액이 약 280여만원에 이르렀고, 그 중 150만원은 특히 帝室用으로 따로 떼어 別庫에 보관하였다고 한다(≪高宗時代史≫, 1902년 2월 22일).

　홍삼전매사업과 대부분의 광산도 궁내부나 내장원으로 이속되었다. 갑오개혁기에 정부재정 부족의 해결책으로 탁지아문에 부속되었던 홍삼전매권이 농상공부를 거쳐 1897년 7월 궁내부로 이관되었다.³²⁶⁾≪한말근대법령자료집≫Ⅱ, 1897년 7월 15일, 農商工部令 제15호 紅蔘蒸造規例를 폐지하는 건 및 奏本 農商工部官制 중 蔘業을 刪去, 宮內府로 하여금 專管케 하는 건, 270쪽. 1898년 6월 내장사의 업무에 蔘政과 광산업무가 추가되고, 1899년 12월 내장원 산하에 삼정과가 설치되면서 내장원의 홍삼전매사업은 본격화되었다.³²⁷⁾≪한말근대법령자료집≫Ⅱ, 1898년 6월 24일, 布達 제41호 宮內府官制 개정, 377쪽；1899년 12월 1일, 布達 제53호 宮內府官制 개정, 587쪽. 내장원은 관영회사로 蔘政社를 설치하여 직접 홍삼전매사업을 운영하였다. 한편 1898년 6월 외국인의 침탈을 방지한다는 명분으로 농상공부 관할이었던 전국 43개 군의 광산이 궁내부로 이속된 이래 계속해서 많은 광산이 궁내부와 내장원으로 이속되었다.³²⁸⁾≪한말근대법령자료집≫Ⅱ, 1898년 6월 23일, 奏本 43郡 各鑛을 宮內府에 移屬하는 건, 375쪽. 1899년 2월 황해도·평안도·함경도의 광산이 궁내부로 이속되었고, 1901년 6월에 다시 황해도 백천, 평남 순안 등 8개 군의 광산이, 1904년 9월에는 다시 충북 음성, 경남 합천 등 2개 군의 광산이 내장원으로 이속되었던 것이다.³²⁹⁾≪經理院雜書類≫(奎22053) 제6책, 各礦區域案 참조.

　일종의 영업·유통세라고 할 수 있는 會社·浦口·旅閣·漁·鹽·船·藿 등 상업이나 소상품 생산에 대한 세금징수는 대한제국기의 상공업정책의 일단을 보여준다는 점에서 주목할 만하다. 갑오개혁기에는 無名雜稅 혁파 방침에 따라 종래 各宮이나 各司에서 징수하던 여각이나 포구주인들에 대한 세금징수, 어·염·선·곽에 대한 세금징수가 폐지되었다.³³⁰⁾개화파 정권의 無名雜稅 혁파조치는 종래 지방재정의 중요한 재원이었던 무명잡세를 혁파함으로써 지방재정을 중앙정부에 종속시키려는, 재정일원화 정책의 일환이기도 했다(김태웅,＜1894∼1910년 지방세제의 시행과 일제의 조세수탈＞,≪한국사론≫26, 서울대, 1987 참조). 그러나 개화파 정권이 붕괴되면서 황실재정의 궁핍과 장기간의 수세 관행 등을 이유로 궁내부나 내장원, 각궁에서 이들에 대한 세금징수를 하나씩 복구하기 시작하였다. 예를 들면 明禮宮에서 징수하다가 잡세라 하여 폐지되었된 양산군 원동포의 염세 등이 1896년 4월부터 다시 징수되기 시작하였고, 역시 명례궁에 상납하던 나주 영선포·제포, 전주 완장포, 태인 주소포, 부안 줄포 등지의 都旅閣수세와 인천항의 柴炭主人수세 등도 1896년 6월부터 다시 징수되기 시작하였다.³³¹⁾≪訓令≫제1책, 1896년 4월 7일, 訓令 양산군수； 1896년 6월 19일, 訓令 나주부관찰사 및 제3책, 1896년 6월 19일, 訓令 전주부관찰사； 1896년 6월 20일, 訓令 인천부관찰사서리. 내장원은 폐지되었던 잡세를 부활시키는 것과 함께 아직까지 수세 대상으로 파악되지 않았던 각종 세원을 발굴하여 징수하는 데도 열심이었다.³³²⁾≪訓令照會存案≫제5책, 1899년 12월 21일, 訓令 완도군수； 1899년 12월 30일, 訓令 서천군수 및 제6책, 1900년 1월 2일, 訓令 안변군수.
≪章程≫(奎18960), 광무 4년 2월, 咸鏡北道鹽稅章程. 나아가 각 관청이나 吏胥·土豪輩가 징수하던 잡세도 발견되는 대로 내장원에 부속시키는 조치를 취했고, 모리배의 침탈을 막기 위해 지방민들이 스스로 내장원에 부속되는 것을 원하는 경우도 있었다.³³³⁾≪訓令照會存案≫제11책, 1900년 9월 16일, 訓令 평안북도관찰사； 1900년 9월 16일, 訓令 강계군수·후창군수·자성군수.
≪完文及章程≫(奎8954), 광무 7년 12월, 完文.

　각종 회사에 대한 상납금 징수는 영업허가와 보호에 대한 대가라는 성격을 가지고 있었다. 내장원에 세금을 상납하는 회사들은 대개 객주·도고회사들이었는데, 이러한 회사로는 평안도 麴子會社, 인천 紳商會社, 무안 士商會社, 덕원 蔓蔘會社 등이 있었다. 이들은 실제로 제조·영업을 하는 것이 아니라 배타적 영업특권을 획득함으로써 소상인·소생산자들로부터 영업·유통세를 징수할 목적으로 처음부터 내장원에 부속될 것을 청원하는 경우가 많았다. 당시 각종 회사에 대한 허가권은 대부분 농상공부가 가지고 있었지만, 농상공부는 이들 객주·도고회사에 대해서는 허가를 잘 내주지 않았기 때문에, 그리고 내장원에 소속되는 것이 황제권력을 배경으로 한 특권을 보장받을 수 있는 더욱 확실한 길이었기 때문에 내장원에 부속되기를 바랐던 것이다.³³⁴⁾대한제국기의 회사설립의 양상과 客主·都賈會社들의 특권적·기생적 성격에 대해서는 전우용,＜개항기 한인자본가의 형성과 성격＞(≪국사관논총≫41, 1987) 참조. 따라서 이들 회사들은 대개 사장을 내장원경이, 부사장을 그 항구의 監理 또는 경무관이 각각 例兼하고 회원 또는 사원 중 유력한 사람이 회장 또는 총무로서 실무를 책임지는 형식을 취하고 있었다.

　이처럼 많은 재원이 내장원으로 이속되었지만 내장원의 세금징수는 일정한 체계를 갖추지 못하고 있었다. 그 성립과정이 제각각이었기 때문에 이들에 대한 일원적인 관리가 불가능하였을 뿐 아니라 재원의 확대에 주된 목표를 두고 있었던 내장원으로서는 이들을 일원적으로 관리할 필요도 느끼지 않았던 것이다. 따라서 내장원의 세금징수 과정에서 많은 혼란이 발생할 수밖에 없었다. 내장원이 파견한 收稅 監官·派員·委員 등이 각 지역에서 남징과 중간횡령을 일삼았을 뿐 아니라, 영업독점권이나 수세특권을 획득한 회사·여각·주인들은 대개 직접 상품생산이나 유통을 담당하지 않고 유통과정에 기생하면서 소상인과 소상품생산자에 대한 수탈에 치중하였기 때문이다. 결국 전체적으로 보면 잡세징수 실적은 변동폭이 대단히 커서 내장원의 수입에 큰 도움을 주지 못한 채 많은 폐단을 불러일으키고 있었다.

　내장원의 지나친 세원발굴과 수세관리들의 濫徵에 따른 폐단이 커지자 민간에서는 물론 정부에서도 내장원이 징수하는 잡세의 혁파와 내장원 파원의 소환을 요구하는 목소리가 높아갔고,³³⁵⁾당시≪皇城新聞≫은 論說과 記事를 통해 여러 차례 雜稅와 내장원 派員의 폐단을 지적하고 있었다(≪皇城新聞≫, 1899년 12월 8일, 1901년 5월 11일자 論說；1899년 3월 15일, 4월 11일, 1900년 1월 13일, 4월 25일, 8월 21일, 1901년 6월 7일, 雜報 등). 고종도 여러 차례에 걸쳐 잡세를 혁파하라는 조칙을 내리지 않을 수 없었다.³³⁶⁾대한제국기에 들어와서 1900년까지 잡세 혁파와 관련하여 내려진 詔勅은 다음과 같다. 1896년 8월 11일, 詔勅 各項雜稅 革罷에 관한 건(≪詔勅≫제4책, 99쪽)；1897년 8월 11일, 詔勅 各郡結戶簿의 조사 및 無名雜稅의 禁斷에 관한 건(≪詔勅≫제6책, 138쪽)；1898년 10월 25일, 詔勅 無名雜稅 革罷에 관한 건(≪詔勅≫제9책, 216쪽)；1900년 3월 24일, 詔勅 船商에 대한 無名雜稅를 革罷하는 건(≪詔勅≫제9책, 216쪽)；1900년 11월 3일, 詔勅 無名雜稅를 禁斷하는 건(≪詔勅≫제10책, 250쪽). 하지만 이러한 조치에도 불구하고 대부분의 잡세는 그대로 징수되었고 잠시 폐지되었던 잡세도 여러 가지 명목으로 부활되는 경우가 많았다. 따라서 내장원이 징수하는 잡세의 폐단은 쉽게 해결되지 않았다.

　지금까지 살펴본 것처럼 많은 재원의 황실 이속에 따라 황실재정은 급속히 확대되었다. 내장원의≪會計冊≫을 보면 1896·7년에는 적자를 기록하는 달이 많았으나 1898년부터 겨우 수지를 맞출 수 있었고, 1900년 이후에는 막대한 흑자를 기록하고 있다. 1899년까지의 내장원 수입은 10만냥 정도에 불과하였고 수입 항목도 내장원 직할의 토지에서 징수한 賭租로 한정되어 있었으나, 1900년에는 액수도 30만냥으로 크게 증가하였을 뿐만 아니라 역둔토 도조 수입과 더불어 인삼세·어세·염세·선세·해세·庖肆稅·殖利錢 등 각종 명목의 잡세가 내장원 수입으로 들어오고 있다(＜표 2·3＞참조).

　특히 역둔토 도조가 내장원 수입으로 들어오기 시작했다는 것은 이후의 황실재정 운영과 관련해서 중대한 의미를 가진다. 1899년까지의 도조·賭錢은 司宮庄土 등 내장원 직할토지에서 징수한 것이었고 또 그것이 당시 내장원 수입의 거의 전부였던 반면에 1900년 이후의 것은 내장원 직할토지는 물론 모든 역둔토·목장토 등에서 징수한 것이었으므로 그 성격에서 현격한 차이가 있었기 때문이다. 따라서 1900년부터 1903년까지의 내장원 수입에서 역둔토 도조가 차지하는 비중은 양적으로나 질적으로나 절대적인 것이었다.

　1901년 이후에는 각종 상회사와 여각·포구주인들에 대한 영업·허가세 징수가 시작되고 洑稅·수세·紙稅 등 잡세의 종류도 늘어나면서 내장원의 수입항목이 더욱 많아졌다. 이에 따라 내장원의 전체 수입액도 1901년 158만냥, 1902년 247만냥, 1903년 589만냥, 1904년 3천만냥으로 급격히 증가했다. 더욱이 내장원 또는 고종에게는≪회계책≫에 기록되지 않은 수입이 훨씬 많았다. 예를 들면 홍삼전매사업에서의 수익(매년 1백만원, 즉 500만냥 정도로 추정됨), 전환국에서의 화폐수입(1902년의 경우 150만원, 즉 725만냥이었음), 외획을 이용한 내장원의 상업활동에서 얻어지는 수입 등이 있었다.

　내장원의 수입이 이렇게 급증한 데에는 개화파정권에 의해 권력의 약화와 황실재정의 축소를 경험했던 고종의 황제권력 강화와 황실재정 확충을 통한 국정주도권 회복 의지, 그리고 고종에 대한 강한 충성심과 뛰어난 理財 감각을 갖춘 이용익의 황실재정에 대한 인식과 황실재정 확충 노력이 중요한 배경으로 작용하였다. 이를테면 이용익은 ‘잡세’라는 것도 지방관·이서·토호배가 자의적으로 수취하는 것을 의미할 뿐, 내장원에서 징수하는 각종 세금은 ‘帑需’·‘帑用’을 위한 것이므로 결코 잡세가 될 수 없다는 생각을 가졌던 것이다. 이용익은 이러한 인식과 고종의 강력한 지원을 바탕으로 전환국에서 주조한 화폐를 황제의 소유로 하고, 역둔토·홍삼·광산·잡세 등 많은 재원을 내장원으로 이속시키는 등 황실재정을 확충하는 데 앞장서고 있었다.

　하지만 내장원의 수입 확대과정을 살펴보면 결국 내장원은 소상인·소상품생산자의 성장이나 상공업의 진흥, 국가의 전반적인 재정 운영이라는 측면에는 관심이 없었고 오직 세원을 발굴하고 수세를 확대하기 위해 각종 세원이나 객주·도고회사 등을 내장원에 부속시키고 보호하였던 것이라고 할 수밖에 없다. 당시의 상황에서 근대국가의 수립이라는 과제를 수행하기 위해 어느 정도의 세원 발굴과 세금징수는 필수적이었을 것이다. 따라서 문제는 지나친 세원 발굴과 세금징수에 있었다기보다 그것을 일원적으로 파악하고 거기서 징수된 세금을 효율적으로 사용할 수 있는 관리체계를 수립하는 데 있었다고 할 수 있는데, 내장원의 각종 재원관리는 일정한 원칙아래에서 이루어지지 못했기 때문에 수입은 기대에 미치지 못했던 반면에 징수과정에서 많은 문제점을 드러내었던 것이다.