전근대 한국에서의 토지거래는 토지소유자와 매득자 사이에 사적으로 賣買文記를 작성하여 교환하는 것만으로 절차가 완결되었다. 이것은 당시 관습법으로 별다른 문제없이 통용되었다. 그러나 토지 상품화가 촉진되면서 문기를 위조하여 盜賣·偸賣하는 현상이 점증하면서 소유권 분쟁이 속출하는 등 소유권의 불안성이 고조되기 시작했다. 더욱이 일본인의 잠매가 성행하면서는 문제가 더욱 심각해져 국가 기반조차 위태롭게 되었다. 이에 조선정부는 기존 토지관리제도의 틀을 완전히 바꿔 국가가 토지권 전반을 관리할 계획을 세워 실천에 옮기고 있었다. 구체적으로 家契제도의 도입과 외국인 토지소유금지법의 제정과 같은 응급조치를 시행하는 한편, 근본적 해결책으로써 토지조사사업을 실시한 것이다.

　1893년 조선정부는 종래의 입안제도와 조계에서 실시한 지계제도의 경험을 바탕으로 한성부에 가계제도를 도입했다.²⁸¹⁾한성부의 토지와 가사 문제에 대한 대책은 왕현종,＜대한제국기 한성부의 토지가옥조사와 외국인 토지침탈 대책＞(≪서울학연구≫10, 1998)을 참조. 부동산 거래의 불안정성은 어느 곳에나 있었지만, 특히 한성부에서 심각했기 때문이다. 한성부는 開市場으로 개방되어 외국인의 거주 왕래가 빈번하였을 뿐만 아니라, 격심한 농촌분해 과정에서 몰락한 농민들이 대거 유입되고 있었다. 한성부에서는 그 여파로 거주지 문제와 관련된 분쟁이 격발했다. 조선정부에서는 국가가 가옥에 딸린 여러 권리를 직접 관리하여 이 문제를 해결하려는 계획을 세워 실천에 옮겼던 것이다.

　가계는 가옥의 권리를 행사할 때 근거를 삼을 수 있도록 형식을 갖추었다.²⁸²⁾漢城府에서는 총 4차례에 걸쳐 家契를 발행하였다. 처음 발행한 家契양식은 朝鮮總督府中樞院,≪朝鮮田制考≫(1940), 406쪽 참조. 기록내용은 주소와 가옥의 종류·칸수·가격·세금 등이었다. 가옥을 매매할 때는 舊契를 반납한 후 新契를 발급 받도록 하고, 여기에 賣主·買主·家儈(중개자)·摘奸書吏(실무관리)가 각각 날인하도록 했으며, 최종적으로 堂上이 花押했다. 가계는 割印하여 관청과 소유자가 나누어 보관했다. 전당의 경우에는 당사자가 관할 관청에 직접 신청하여 가계에 내용을 기록하도록 했다.²⁸³⁾和田一郞,≪朝鮮土地地稅制度調査報告書≫(1920)(宗高書房, 1967, 영인본, 271∼272쪽).

　정부는 이러한 조치에도 해결의 전망이 보이지 않자 가계제도를 재정비했다.²⁸⁴⁾제2차 발행한 家契양식은 法典調査局,≪不動産法調査報告要錄≫(1908), 36∼37쪽. 그 내용은 가계를 전에 매매한 것까지 소급하여 발급하도록 하고, 거래가의 1/100을 한성부에 납부할 것, 가쾌나 판 사람이 거짓 신고한 경우는 벌금을 징수할 것, 구권이 없거나 가쾌와 보증인의 화압이 없을 경우는 가계를 발급하지 말 것, 情愿을 살필 것 등이었다. 이것은 등록세를 징수하여 국가세원을 확보하고, 관의 공증제도를 정비하여 거래의 안정성을 확보하려는 데 목적이 있었다.²⁸⁵⁾대구지역에서 시행된 家契에는 “買得 시에 舊券은 격鎖하고 新買人의 성명으로 請出야 公券에 錯誤가 無케되 만일 公券을 不拘고 私相賣與면 摘發屬公事”(法典調査局, 위의 책, 45쪽)라고 한 것에서 보듯, 거래할 때는 반드시 家契를 발급 받도록 하였다.

　그럼에도 불구하고 투매·도매·잠매는 여전했고 오히려 다른 지방으로 확산되는 양상을 보였다. 정부에서는 그 대책으로 1900년 가계제도를 개성·인천·수원·평양·대구·전주 등 각 도시로 확대 시행하고, 양식도 개정했다.²⁸⁶⁾和田一郞, 앞의 책, 277쪽. 개정의 요점은 가쾌없는 거래를 인정하지 않는 등 가쾌의 역할을 강화하여 거래의 안정성을 확보하려고 했다는 점이다.²⁸⁷⁾이 때 발행한 家契는≪忠淸道庄土文績≫40책에 삽입되어 있다.

　그러나 가계제도에는 근본적인 한계가 내포되어 있었다. 본시 한성부가 가계제도를 계획할 때는 민간의 모든 호를 조사하여 일일이 가계를 발급하고, 소유권을 이전할 때도 반드시 가계를 근거로 거래하도록 했지만,²⁸⁸⁾≪承政院日記≫, 고종 12년(上), 465쪽. 실제로는 매주가 필요하여 가계 발급을 신청할 때만 구문기를 유일한 근거서류로 택하여 가계를 발급했던 것이다. 이리하여 관청에서는 가계를 발급한 가옥에 한해서는 소유권자를 확인하여 거래의 진위를 판가름할 수 있었지만, 불법적인 거래를 제도적으로 막을 수는 없었다. 즉 소유권을 査定한 장부가 없기 때문에, 관리가 가계를 발급할 때 소유자명을 허위로 기록한 가계를 발급해 주는 일이 발생했던 것이다. 때로는 허위 관계를 발급받아 몰래 파는 사기행위를 자행하거나, 일본인 전당포에 전당 차용하는 일도 발생했다.²⁸⁹⁾가계제도는 공시제도가 미비하여 이를 분실한 자는 신문을 통해 그것이 무효임을 광고하기도 했다(≪皇城新聞≫의 廣告 참고).

　이러한 경우를 당한 일본인 전당업자들은 가계가 관에서 발급한 문서라는 점을 들어 전당자가 빚을 갚지 않을 경우, 본래 소유자가 돈을 빌리지 않았음에도 불구하고 가옥을 강제로 차지하기도 했다. 더 큰 문제는 외국인 전당업이 극성하면서 전당으로 소유권을 잃게 된 가옥이 급증했다는 사실이다.²⁹⁰⁾≪皇城新聞≫, 1901년 9월 3일,＜法部主事金南濟＞；9월 24일,＜家券弊斷＞；1906년 6월 14일,＜飭督疏忽＞. 과장된 말이겠지만, 한성부에서는 외국인이 전집한 호가 전체 4만여 가옥중 2/5나 된다고 했다. 여기서 외국인이 차지한 가옥에 대한 법적 처리문제가 커다란 사회적 이슈로 대두되었다.

　각국 외교사절은 한성부내 거류지와 가옥에 대해 지권과 가계를 발급해 줄 것을 외부에 강력히 요구했다.²⁹¹⁾≪皇城新聞≫, 1902년 1월 8일,＜地券事段＞. 가계가 없으면 법적으로 권리를 주장할 수 없었기 때문에 외국인들은 한국정부의 공인을 받아 합법성을 획득하려 한 것이다. 한성부에서는 永租가 아니라 暫租로 할 것, 그리고 구역을 제한하여 가계를 환급해 주기로 결정했다.²⁹²⁾≪皇城新聞≫, 1903년 1월 8일,＜地契事段＞；3월 13일,＜會商地券事＞；4월 10일,＜地契議定＞. 그렇지만 외국인에게 가계를 발급해주면 얼마안가 우리 가옥이 전부 넘어갈 것이라고 우려하며 강력하게 반대하는 여론이 비등했다.²⁹³⁾≪皇城新聞≫, 1903년 1월 8일,＜外人典買＞. 한성부 등 해당 관청도 외국인들이 빈번히 가옥을 매수하고 가계발급을 독촉하는 상황에 처했으면서도 가계를 발급해 주는 데 주저주저했다. 잠조가 아닌 영조의 성격을 가진 가계를 발급해주는 것은 문제가 있다고 판단했기 때문이었다. 외국인 전당업자들은 전당을 통해 사적으로 소유권을 넘겨받기는 했지만, 그 소유권을 한국정부로부터 공식적으로 인정받지는 못했다. 이같이 가계제도는 제도적인 허점 때문에 일인 고리대 자본의 투자활동을 근절하는 데는 한계를 보였지만, 이를 저지하는 역할은 일정하게 수행한 것이다.²⁹⁴⁾≪皇城新聞≫, 1905년 5월 19일,＜外人家契日繁＞；1906년 9월 20일,＜訓飭發契＞；1908년 4월 23일,＜家契請認＞.

　조선정부는 외국인의 토지소유를 금지하는 법을 강화시키는 조치도 동시에 취했다. 가계제도는 서울 등 극히 제한된 지역에 실시되었을 뿐만 아니라, 규모도 얼마 안되었다. 더 큰 문제는 외국인이 조약에서 허락한 지역을 넘어 전국을 단위로 불법적으로 토지를 확대해 가는 일이었다. 내국인간의 거래는 비록 사기라 하더라도 소유권은 내국인 차지였지만, 외국인과의 거래는 소유권을 외국인에 박탈당하여 국권과 직결되기 때문에 매우 심각한 문제가 아닐 수 없었다.

　정부는 지방관에 수시로 외국인의 잠매를 단속하라는 훈령을 내리는 한편,²⁹⁵⁾≪全羅北道去來案≫, 건양 원년 7월 14일,＜訓令 제2호＞(국사편찬위원회,≪各司謄錄≫53, 1991, 10쪽). 외국인의 토지권 소유를 금지하는 법을 제정했다. 1894년 갑오정권은 외국인이 국내의 부동산을 소유하거나 점유하는 것을 금하는 법을 명문화한 것이다.²⁹⁶⁾議政府,≪議定存案≫(奎 17236), 1894년 8월 26일.
內閣記錄局,≪法規類編≫(奎 15433), 건양 원년(아세아문화사 영인본, 1982), 212쪽. 그러나 여기에도 문제는 있었다. 첫째는 조선정부는 조약과 법령을 외국인에게 강력하게 시행할 만한 공권력을 갖지 못한 근원적 한계가 있었다. 둘째는 농민전쟁의 결과 농민적 개혁노선이 좌절되고 농민경제가 피폐할 대로 피폐되었음에도 불구하고 아무런 대책없이 농민들에게 일방적으로 법을 준수하기를 기대했다는 점이다. 이러한 문제는 곧바로 현실로 드러났다. 정부의 의도와는 반대로 농민들은 왕실 등 지배층의 수탈로 토지소유권마저 빼앗길 상황에 처하자 생존권 차원에서 자기 토지를 외국인에 잠매를 시도했던 것이다.²⁹⁷⁾李　沂,≪海鶴遺書≫권 4, 文錄 2(국사편찬위원회,≪韓國史料叢書≫3, 1971, 84쪽). 이 문제는 김용섭,＜고종조 왕실의 균전수도 문제＞(앞의 책, 하, 1988) 참조. 외국인, 특히 일본인은 이 틈을 노려 청일전쟁이래 개항장 부근의 해안지역은 물론 경기도 등 내륙지방까지 잠매를 확대해 갔다.²⁹⁸⁾≪全羅北道去來案≫, 건양 원년 8월 14일,＜報告書 제1호＞( ≪各司謄錄≫53, 10쪽).
≪日省錄≫, 1897년 11월 28일. 정부에서는 이러한 일이 극성해지는 데도 불구하고 국법에 정한대로 잠매 토지를 무효화하고 해당자를 강력하게 처벌하는 조치를 취하지 못했다. 다만 농민을 처벌하거나 환퇴를 강요하는 등 농민에게 일방적인 책임만 강요했다. 오히려 일본인들이 농민에게 보호해 주겠다는 조건을 내걸며 잠매를 더 극심하게 자행했다.

　사태가 악화될 조짐을 보이자 정부는 사태의 심각성을 인식하고 외국인의 부동산 소유를 금지시키기 위한 제도정비 작업에 착수했다. 이에 대한 근본적 해결 방식은 부동산권에 대한 국가관리체제를 확립하는 일이었지만, 우선 토지관련법을 제정하여 여기에 긴급히 대처했다. 민사적 측면에서＜전당포규칙＞을, 형사적 측면에서＜잠매자 처벌법＞을 마련하여 시행한 것이다.＜전당포규칙＞은 1897년 11월 2일 법률 제1호로 공포했다.²⁹⁹⁾서울대학교 도서관 편,≪詔勅 法律≫(1991), 728쪽. 이 규칙은 당시 만연한 극성스런 전당행위로부터 민인들이 재산권을 뺏기는 사태를 막기 위해 제정한 것이었다. 전당물은 토지·가사 등 부동산의 契券은 물론, 의복·포백·금은 보석·패물 등 동산도 포함하였지만 주 대상은 부동산이었다.

　전당할 때 주의사항과 처벌규정은 다음과 같이 정했다. 첫째, 부동산 전당을 관청의 허가사항으로 정했다. 전당 절차는 토지는 계권주가, 가사는 가쾌가 연서하여 관청의 허가를 받은 뒤 전당을 하는 방식이었다. 그리고 점포주는 관에서 허가한 것만을 典執하도록 했다. 둘째, 전당은 한국인 전당포 이외에는 할 수 없도록 규제했다. 셋째, 이를 어겼을 때는 형률에 따라 태형에 처했다. 특히 부동산 전당의 경우에 이를 위반했을 때는 계권에 기재한 금액의 절반을 벌금으로 징수하도록 했다. 넷째, 退典 기한은 품목에 따라 3개월 혹은 5개월로 정했다. 퇴전하지 못할 경우에는 기일 3일전에 점포주와 협동 방매하여 원리금을 청산하고, 퇴전 기한이 지났을 때는 5일간 문 앞에 게시한 뒤 포주가 알아서 처리하도록 했다. 이 법은 외국인의 전당행위, 특히 한성부내에서 가사가 일본인의 전당으로 소유권을 빼앗기는 사태가 심화되자 대한제국정부가 이를 막기 위해 제정한 제도적 장치였다.

　잠매자 처벌은 1900년 4월 28일 공포한 법률 제4호＜依賴外國致損國體者處斷例改正件＞에서 정했다. 허가한 지역이 아닌 곳을 외국인에 잠매하거나 이름을 빌려준 자는 미수에 그쳤더라도 ‘明律盜賊編 謀叛條’로 처단한다고 처벌규정을 대단히 엄하게 정했다. 이 법은 1898년 11월 22일 공포한 법률 제2호＜依賴外國致損國體者處斷例＞를 개정한 것이다. 당초에는 이 조항을 마련하지 않았는데 이 때 새로 추가한 것이다.³⁰⁰⁾≪舊韓國官報≫1114호, 1898년 11월 24일 및 1582호, 1900년 5월 1일. 외국인의 잠매가 위험수위에 달할 정도로 심해지자, 대한제국이 이를 막기 위해 취한 강력한 대응 조치였다.

　그러나 이들은 모두 사후 처리법이어서 외국인들의 잠매나 전당을 막기에는 한계가 있었다. 처벌대상을 한국민으로 한정하고, 외국인에 대한 처벌규정은 마련하지 않아 잠매 활동을 잠재울 수 없었다. 농민전쟁 이후 당시 농민경제는 마지막 생존수단인 토지를 상품화할 수밖에 없었을 정도로 피폐했었음에도 불구하고, 정부는 농민경제를 안정화시킬 아무런 대책을 마련하지 않은 채 농민의 토지상품화를 일방적으로 제지한 것이다. 생존의 위기에 처한 농민이 여기에 동의할 수는 없었다. 잠매를 막기 위해서는 우선 농민경제의 안정화 대책을 강구하고, 아울러 이것을 가능하게 한 관행적 거래제도를 개혁해야만 했다.

　대한제국이 전국토를 대상으로 1898년 착수한 일련의 토지조사사업은 이 문제를 해결하기 위해 제안한 가장 근본적인 대책이었다. 이 사업은 종전 토지개혁론자들이 제시한 양전론, 종래의 입안제도를 근거로 제시한 지계제도 도입 여론, 한성부와 조계에서 실시한 가계제도와 지계제도의 경험 등을 살려 기본 골격이 마련되었다.

　사업 내용은 크게 양전사업과 官契발급사업으로 구분되었다. 양전사업은 전국의 토지를 대상으로 토지의 소재지·절대면적·토지모양·소유자·지가 등을 조사하는 일이었다. 그리고 관계발급사업은 양전사업에서 조사한 소유자가 진정한 소유자인지를 확인하는 사정작업을 거친 뒤 새로 마련한 官 증명서인 관계를 발급하는 일이었다. 여기서 관계 발급행위는 곧 법적으로 국가가 소유권자임을 인정하는 법인 절차였다. 소유권 변동이 있을 때는 관에 신고하여 구관계를 반납하고 새로 관계를 발급받도록 했다. 그리고 이 사업에서 또 하나 주안점을 둔 것은 소유권자를 대한국인으로 한정하여 외국인의 잠매를 원천적으로 금지했다는 점이다.³⁰¹⁾이러한 견해로는 다음이 대표적이다.
김용섭,＜광무년간의 양전 지계사업＞(앞의 책).
한국역사연구회 토지대장반,≪대한제국의 토지조사사업≫(민음사, 1995) 등.
한편, 이를 부정적 혹은 과도기적 성격으로 파악하는 연구로는 다음이 있다.
김홍식 外,≪대한제국기의 토지제도≫(민음사, 1989).
――― 外,≪조선토지조사사업의 연구≫(민음사, 1996) 등.
宮嶋博史,≪조선토지조사사업사의 연구≫(동경대학 동양문화연구소, 1992). 결론적으로 이 작업은 대한제국이 전국의 토지를 조사하여 대한인만으로 토지권을 확정하고 자기의 정치적 지향에 부합하도록 통일적이고도 체계적으로 그 권리를 관리 통제하는 데 목적이 있었다고 말할 수 있겠다.

　그러나 이러한 제도적 장치만으로는 잠매 문제를 근원적으로 해결할 수는 없었다. 도매·투매는 어느 정도 막을 수 있겠지만, 농민경제의 안정화 대책을 마련하지 않으면 잠매를 막기에는 역부족일 수밖에 없었다. 대한제국은 당시 현실적 조건에서 토지개혁은 불가능하다고 보고 농민의 경작권을 물권으로 인정하여 지주권을 제약하는 방안으로 대책을 마련했다. 국가 재정의 원천인 지세를 지주와 함께 경작자도 함께 책임을 지게 하는 지주 작인 동시납부제를 시도한 것도 여기서 연유한 것으로 생각된다.³⁰²⁾최원규,＜대한제국과 일제의 토지권법 제정과정과 그 지향＞(≪동방학지≫94, 1996).