• 신편 한국사
  • 근대
  • 44권 갑오개혁 이후의 사회·경제적 변동
  • Ⅲ. 사회생활의 변동
  • 4. 지방자치제의 추이
  • 1) 지방자치를 규정하는 세 가지 힘

1) 지방자치를 규정하는 세 가지 힘

 지방자치정책 및 지방자치의 실체는 근대화의 방향성을 가늠하는 중요한 잣대로서의 의미를 지닌다. 자치 영역의 확대와 근대화의 진행이 동시에 이루어질 때 아래로부터의 근대국가가 형성된다고 한다면, 자치 영역의 소멸을 동반하는 근대화의 경우에는 중앙집권적이고 위로부터의 성격이 강한 근대국가가 형성되는 것이 일반적이다. 민의 성장, 향약질서의 붕괴와 새로운 자치기구의 형성, 지방행정기구의 부패로 인한 봉건정부의 위기 등을 고려하면 조선후기, 한말의 시기는 자치의 성장과 아래로부터의 근대화를 충분히 기대할 수 있는 상황이었다.

 조선후기 신분제의 동요는 지방사회에 많은 변화를 일으켰다. 가장 두드러지게 나타난 변화는 일반민과 상인층 등 새로이 성장하는 계층에 의해 일어나고 있었다. 민의 성장은 기존의 ‘향약질서’나 ‘수령이향체제’에 대신한 새로운 지방정치 중심세력의 형성으로 표현되었다. 이미 조선후기 농민전쟁의 과정에서 지방정치의 주도층들은 향회 등의 조직을 통해 새로운 지방정치구조를 창출해 내고 있었다.899)안병욱,<조선후기 자치와 저항조직으로서의 ‘향회’>(≪성심여대 논문집≫18, 1986). 이들은 중앙정부의 전횡, 삼정문란 등의 부패에 저항하면서 그 과정에서 만들어진 조직들을 지방정치의 중심에 두려고 기도하였다. 이는 사족중심의 질서에 편입하려는 鄕戰과는 질적으로 다른 변화를 의미하는 것이었다. 민중의 지방정치에의 참여가 전제된 아래로부터의 자치라는 측면이 역사의 전면에 나타나고 있었던 것이다.

 한말의 지방자치문제와 관련하여 또 하나 고려하지 않으면 안될 부분은 중앙정부의 자구책 마련이라는 측면이다. 한말 중앙정부는 재정구조의 총체적 위기상황을 타개하기 위하여 재정개혁을 도모하고 있었다. 이러한 재정운영위기에 대한 타개책은 여러 형태로 나타나고 있었는데 세수 확대를 위해서는 지방사회의 내부구조를 충분히 이용하는 방법을 강구하지 않을 수 없었다. 지방자치정책의 대부분이 지방재정 문제와 함께 거론되었던 것도 바로 이 때문이었다.

 일본의 작용에 대해서도 염두에 두지 않을 수 없다. 일본은 조선의 식민지화를 꿈꾸며 그 하나의 조건으로 지방사회의 장악을 초기부터 기도하고 있었다. 마침 일본은 메이지유신의 마지막 과제로서 지방제도의 개혁을 마무리하는 단계에 있었고 조선사회의 변화를 유도하면서 일본의 지배기반을 확보하려 애쓰고 있었다. 일제의 지방제도에 대한 구상이 구체적으로 표출된 것은 1894년 6월 일본 공사 오도리 가이스케(大鳥圭介)가 조선정부에 제시한 내정개혁 세목강령이었다.900)≪日韓外交資料集成≫4(日淸戰爭編), 문서번호 28 內政改革案提出ノ件, 附屬書 3. 이 강령을 통해 이미 일제는 조선 지방사회의 효과적인 통제, 그리고 국가재정의 안정적인 확보를 우선시하는 지방제도 개편의 구상을 제시하였다. 1906년 地方制度調査所의 활동으로 귀결되는 일본의 이러한 움직임은 한말의 지방자치론과 지방자치 그 자체를 규정하는 커다란 힘으로 작용하였다.

 한말의 지방자치는 자치를 향한 아래로부터의 움직임, 중앙정부의 자치정책, 그리고 일본의 간여라는 세 방향의 힘의 합력에 의해 전개되었다. 결국 힘의 합력은 전형적인 위로부터의, 그것도 심하게 왜곡된 ‘근대화’ 과정을 거치면서 조선후기·한말 수준의 자치조차도 유지하지 못한 방향으로 귀결되었다. 한말 자치문제에 대한 선행연구들도 각 요소들의 작용을 염두에 두면서 대체로 일제의 조선지배정책에 의해 자치의 발전이 저지될 수밖에 없었음을 강조한 바 있다.901)윤정애,<한말 지방제도개혁의 연구>(≪역사학보≫105, 1985).
이상찬,<1906∼1910년의 지방행정제도 변화와 지방자치논의>(≪한국학보≫42, 1986).
―――,<1894∼1895년 지방제도 개혁의 방향>(≪진단학보≫67, 1989).
김태웅,≪개항전후∼대한제국기의 지방재정개혁 연구≫(서울대 박사학위논문, 1997).

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