일제는 조선총독부가 토지와 지세를 효율적으로 장악할 수 있도록 하기 위해 1910년부터 1918년까지 2,456만 원이라는 거액을 투입하여 이른바 토지조사사업을 전면적으로 실시했다. 토지조사사업은 크게 보아 소유권 조사, 地形地貌 조사, 地價 산정, 토지대장 작성 등으로 구성되었다. 이를 위해 일제는 1910년 3월에 토지조사국 창설, 같은 해 9월＜임시조사국관제＞(칙령 20호) 공포, 1912년 8월＜고등토지조사위원회관제＞와＜토지조사령＞공포 등을 잇따라 단행했다. 일제는 이미 본토와 오끼나와·대만에서 토지조사사업을 실시한 경험을 가지고 있었다. 그리고 영국이 이집트와 인도, 프랑스가 알제리 등에서 이와 비슷한 사업을 추진한 사례에 대해서도 파악하고 있었다. 그리하여 이러한 노하우가 총동원된 한국의 토지조사사업은 그만큼 철저할 수밖에 없었다.⁰⁷²⁾ 宮嶋博史, 앞의 책 참조. 일제는 토지조사사업의 목적과 그 이유를 다음과 같이 천명했다.

토지조사는 地稅의 부담을 공평하게 하고 地籍을 명확히 하여 그 소유권을 보호하고, 그 매매·양도를 簡捷·확실하게 함으로써 토지의 개량 및 이용을 자유롭게 하고 또 그 생산력을 증진시키려는 것으로서 조선의 긴요한 시설이라는 것은 말할 필요도 없다. 조선의 지세제도는 지금도 수 백년 전의 結制度를 襲用하여 현재의 경제상태에 적용할 수 없을 뿐 아니라, 그 제도가 불완전한 결과 소위 隱結이라는 것을 생기게 해 왕왕 탈세를 기도하는 자가 있다. 또 경지면적의 칭호는 아직도 종래의 1斗落(1斗의 볍씨를 뿌리는 면적) 혹은 1日耕(사람 1명과 소 1마리가 하루 동안 경작하는 면적)의 단위를 써서 그 실제 면적은 도저히 알 수 없다. 또 토지에 관한 권리 증명 같은 것도 당사자가 작성한 불완전한 文記에 의하던가 아니면 매우 정비되지 않는 서류 장부에 기초한 군수의 증명에 의할 수밖에 없기 때문에 詐欺 또는 불법 이득의 매매 저당 등이 행해지고 있다. 이것을 교정하기 위한 방법으로 明治 39년(1906)＜토지건물증명규칙＞및＜토지건물전당집행규칙＞이 제정·공포되었다. 그 결과 公簿 등록의 길이 열리고 권리공인의 법 정비는 면목을 일신했다 하더라도, 전술한 것과 같이 토지면적을 표시하는 단위는 매우 불확실하여 지세제도가 극히 조잡하고, 토지의 이동 등도 역시 정리되지 않아 地籍의 분란이 심하다. 왕왕 황폐지라 하여도 여전히 부세를 면제받지 못하는 것이 있는가 하면, 旣墾地가 도리어 과세되지 않는 것도 있다. 이는 자연 농사의 개선을 완만하게 하여 토지의 생산력을 저해하는 사태를 초래하고 있다. 그렇기 때문에 상공업이 발달하지 못하였다. 토지를 유일한 생산의 근원으로 하는 조선에서는 토지의 권리를 확실히 하여 지세의 부담을 공평하게 함으로써 토지의 생산력을 증진시킬 필요가 특히 절실하므로 이 목적을 달성하기 위해서는 완전한 대규모의 토지조사를 기다리지 않으면 안된다(朝鮮總督府,≪朝鮮總督府施政年報≫, 1910년도판 서문).

　일제가 토지조사사업을 추진하면서 내세운 목적은 지세 부담의 공평, 지적의 확정과 소유권의 보호, 토지 개량과 이용의 자유 보장, 생산력의 증진 등이었다. 그렇지만 이것은 어디까지나 표면적인 이유였고 실질적인 목표는 일본인의 토지소유와 조선총독부의 지세수입을 증대시키기에 적합한 토지제도를 만들어내는 데 있었다.

　토지조사사업의 근간이 되었던＜토지조사령＞(1912년 8월, 制令 제2호)의 핵심은, “토지의 소유자는 조선총독이 정하는 기간내에 그 주소·성명 또는 명칭 및 소유지의 소재·地目·字番號·四標·등급·地積·結數를 임시토지조사국장에게 신고해야 한다. 단 국유지의 경우는 보관관청이 임시토지조사국장에게 통지해야 한다”(제4조)였다.⁰⁷³⁾ 朝鮮總督府,≪朝鮮法令輯覽≫上(1941). 즉 토지 소유자는 조선총독이 정한 기간내에 토지에 관한 모든 것을 신고해야 하는데, 한국인은 절차상의 번잡함과 이민족의 강압적 지배 등등의 이유 때문에 제대로 신고를 하지 않을 수도 있다는 우려를 자아냈다. 실제로 조선총독부 정무총감 미즈노 렌타로(水野鍊太郞)도 그 사실을 인정한 것처럼, 신고인은 서류의 수속을 누락시키거나, 도장을 잃어버리던가, 형식에 잘못이 있어 서면접수를 기한내에 하지 못하여 소유권을 잃어버린 경우가 있었다.⁰⁷⁴⁾ 朝鮮總督府,≪道知事會議速記錄≫(1919년 8월 10일), 6쪽.

　토지조사는 ‘면장, 동·리장, 지주총대, 주요한 지주’와 ‘지방관청 당국자, 경찰 관헌, 해당 지방의 담당 토지조사국 준비원’ 등에 의해, 말하자면 일본 관헌과 그 보호를 받던 ‘지주위원회’에 의해 수행되었다. 일본 관헌과 지주가 중심이 되어 토지조사를 행하면 일본인과 지주에게 유리하고 한국인과 영세농민에게 불리할 가능성이 있었다.

　토지조사사업의 과정에서 토지소유권의 확정을 둘러싸고 일어난 분쟁은 한국인 사이의 토지소유권 다툼이나 경계 분쟁이 아니었다. 오히려 분쟁의 대부분은 민유지 대 국유지이거나 일본인 대 한국인 사이의 경계 다툼 등이었다. 토지소유권을 둘러싼 3만 3천여 건의 분쟁 중에서 일제의 관권에 의해 화해·조정이 이루어진 것은 1만 2천여 건이었다. 일제는 국유지 편입 등에 관한 분쟁사건에서, 관유재산의 득실에 대해 중대한 처분을 내릴 경우 사회의 안녕을 교란할 수도 있다고 단정하여 경찰을 통해 단속과 탄압을 강화하였다.⁰⁷⁵⁾ 李在茂,＜朝鮮における「土地調査事業」の實體＞(≪社會科學硏究≫7－5, 1955). 그 결과 이러한 분쟁에서 농민이 패배하는 경우가 많았다. 토지소유권 분쟁의 대강은 분쟁지건수 33,937건 99,445필지, 화해건수 11,648건 26,423필지이었다. 그 내역은 소유권분쟁 99,138필지(99.7%), 경계분쟁 307필지(0.3%), 국유지와의 분쟁 64,570필지(65%), 민유지 상호분쟁 34,875필지(35%)였다.⁰⁷⁶⁾ 朝鮮總督府,≪朝鮮土地調査事業報告書≫(1918).

　토지조사사업은 결국 실제로 토지를 경작하고 있는 농민으로부터 전통적으로 형성된 여러 가지 권리를 빼앗고, 한 마을 한 집안의 공유지였던 동중·문중의 토지를 국유지로 만드는 결과를 초래했다. 왕실의 소위 1사 7궁의 궁장토 중에서는 투탁지와 混奪入地라고 증명된 것 8건(약 160정보)만이 환급되었을 뿐, 그 외의 전답·蘆田 약 25,800정보, 산림·평야 19,400정보, 주택 190호, 택지 약 50정보는 모두 국유지에 편입되어 총독부의 소유가 되었다. 한국인이 궁장토의 국유지 편입에 대해 이의를 제기한 것은 3,132건(14,232필지)으로서, 분쟁지 중에서 가장 많은 부분을 차지했다.

　종래 공전·역토·둔토·목장토 등은 농민이 선조 대대로 경작하여 이 토지에는 사유지와 크게 다르지 않은 농민의 권리가 형성되어 있었다. 그럼에도 불구하고 일제가 역둔토라는 이름으로 이 토지를 국유지에 편입시킨 것은 식민지 지배권력이 경작농민으로부터 토지를 빼앗은 것과 마찬가지였다. 그것의 총면적은 1912년 현재 133,633정보로서 그 해 경지 총면적의 약 20분의 1에 해당할 정도로 방대하였다. 이 토지를 경작하는 소작인은 331,748명이나 되었다.⁰⁷⁷⁾ 印貞植,≪朝鮮の農業機構≫(白揚社, 1940), 60쪽.

　토지조사사업의 또 하나의 주요 목적은 지가를 사정하여 과세의 표준으로 삼고 빠짐없이 지세를 거둘 수 있는 장부체계를 만드는 것이었다. 지가의 산정은 수확·地勢·지질·水利, 경작의 난이도, 교통의 편리 등에 따라 결정할 방침이었다. 그렇지만 이와 같은 정밀한 사정은 현실적으로 불가능하여, 결국 기왕의 5년 간 백평당 평균 수확고에 기초하여 지가의 등급을 매기는 방법을 사용했다. 지가의 산출 과정에서 한국의 서북부보다는 남부가 비싸게, 그리고 한국인 소유지보다는 일본인 소유지가 싸게 사정되었다는 비판이 제기되었다. 1918년에는＜지세령＞이 발포되어 지가의 2천 분의 1이 지세로 확정되었다. 그리하여 종래와 같이 풍흉에 따라 증감되는 지세의 代金納은 사라지고 지가에 따른 화폐납이 자리잡게 되었다. 토지조사사업의 결과 과세지는 52% 증가하고, 지세징수액은 1911년 6,245,000여 원이, 1920년에는 11,570,000여 원으로 약 2배나 증가했다.⁰⁷⁸⁾ 趙錫坤,≪朝鮮土地調査事業에 있어서의 近代的 土地所有制度와 地稅制度의 確立≫(서울대 박사학위논문, 1995).

　토지조사사업과 더불어 일제는＜토지수용령＞등을 통해서도 토지를 집적했다. 1911년 4월에 발포된＜토지수용령＞(制令 3호)은 관공청사 설립, 도로·철도시설, 국방군사 및 제철·광산업 등에 필요하다고 여겨지는 토지를 무제한으로 私有 여부를 불문하고 수용할 수 있도록 했다.⁰⁷⁹⁾≪朝鮮法令輯覽≫上.

　토지조사사업은 조선총독부와 일본인이 토지소유를 증대시키는 중요한 계기가 되었다. 1918년 12월 현재 조선총독부의 소유지는 272,076정보,⁰⁸⁰⁾≪官報≫, 1919년 2월 18일. 일본인의 소유지는 236,586정보였다.⁰⁸¹⁾≪官報≫, 1919년 11월 27일. 일본인 농사경영자는 1909년에 692명이었던 것이 1915년에는 6,969명으로 10배가 증가하고, 소유면적도 5만 2천 정보에서 20만 6천 정보로 증대하였다. 그 중 전답만을 보아도 4만 3천 정보에서 17만 1천 정보로 약 4배, 그리고 투자액은 약 800만 원에서 약 4,600만 원으로 약 6배나 증가했다. 토지조사사업은 자작농과 자작 겸 소작농을 몰락시킨 반면, 소작농과 농업노동자 및 이농민을 증가시켰다. 토지조사사업이 종료된 1918년 현재 논의 65%, 밭의 436%가 소작지였다. 자작농은 19.7%, 자소작농은 39.4%, 소작농은 37.8%, 완전 지주 0.6%, 자작 겸 지주 2.5%였다. 그리하여 3.1%의 지주가 경작지의 50.4%를 소유하는 극단적으로 불균등한 토지소유관계가 체제적으로 자리잡게 되었다.⁰⁸²⁾ 小早川九郞 編著,＜發達編＞(≪朝鮮農業發達史≫, 1959), 592쪽.

　토지조사사업은 그 역사적 중요성 때문에 해방 이후 경제사연구의 중요 과제가 되어왔다. 그렇지만 연구의 시각과 방법은 시대상황과 연구자의 처지에 따라 조금씩 달랐다. 1950∼1970년대의 연구를 대표하는 이재무⁰⁸³⁾ 李在茂, 앞의 책.·김용섭⁰⁸⁴⁾ 金容燮,＜수탈을 위한 측량：토지조사＞(≪韓國現代史≫, 신구문화사, 1956).·신용하⁰⁸⁵⁾ 愼鏞廈,≪조선토지조사사업연구≫(지식산업사, 1982). 등은 일제가 토지조사사업을 통해 조선 후기 이래 내재적으로 발전해 온 토지소유 관계를 침략에 적합하도록 재편하고, 토지 위에서 성장해 온 농민의 여러 권리를 부정하였다는 점을 중시했다. 따라서 토지조사사업의 본질은 일제가 근대라는 이름을 빙자하여 토지와 지세를 수탈하기 위해 실시한 식민지 농정에 불과하였다는 것이다. 이들의 주장은 토지의 측량이나 소유권의 신고·사정 과정에서 민족적·계급적 자의성이 작용했다는 것을 전제로 삼고 있다.

　1980년대 중반 이후에는 토지조사사업의 원자료가 발굴됨에 따라 수탈론적 시각에 수정을 가하는 연구도 진척되었다. 배영순⁰⁸⁶⁾ 裵英淳,≪한말·일제초기의 토지조사와 지세개정에 관한 연구≫(서울대 박사학위논문, 1988).은 조선 말기의 토지소유 관계가 임의적 혹은 자의적 신고를 허용하지 않을 만큼 배타적이고 명확하게 성립되어 있었기 때문에, 결수연명부의 작성과 이에 준거한 토지신고는 기존의 토지소유 관계를 그대로 반영하였고, 특정의 민족적·계급적 이해관계를 관철시킬 수 없었다고 보았다. “또 토지소유권을 사정했던 지주총대에는 대지주와 무토지 농민이 함께 참여했기 때문에 소유권과 경계에 대한 분쟁을 처리함에 있어서도 지주나 국가에게 유리하게 판정한 것은 아니었다. 따라서 토지조사사업의 역사적 의의는 토지소유 관계의 변혁에 있는 것이 아니라 결부제의 폐기를 통해 근대적 지세제도를 확립하는 데 있었다. 즉 결가제를 개편하고 필지당 세액을 재조정함으로써 지세부담의 상대적 형평을 기하고, 지주경영의 수익성과 안정성, 총독부 지세수입의 증대와 효율성을 보장하였다. 이것은 조선 말기 이래의 均稅論的 田政釐整策, 즉 지주적 개혁방안을 계승하였다”는 것이다.

　배영순은 토지조사사업 연구에 내재적 발전론을 접목시킴으로써 수탈론적 연구가 안고 있던 논리적 모순을 해소했다. 그러나 토지조사사업에서 확립된 토지소유 관계와 조선 말기의 그것을 완전히 동일한 것으로 파악함으로써, 토지조사사업의 근대성을 토지제도 그 자체에서 찾는 것이 아니라 지세제도의 변혁에서 구하는 부자연스러움을 초래했다. 이에 미야지마 히로시(宮嶋博史)⁰⁸⁷⁾ 宮嶋博史, 앞의 책.는 토지조사사업이 근대적 토지소유를 성립시켰고 토지의 상품화와 자본전환을 현저하게 촉진시켰다는 주장을 내놓았다. 조선시대의 토지제도는 수조권 분급에 기초한 국가적 토지지배였고, 이것은 토지조사사업을 통해 최종적으로 해체되었다. 미야지마는 일제가 토지조사사업을 입안하고 장부체계를 확정하는 과정을 면밀히 분석하여, 일제의 방침이 조선 토지제도의 발전을 수용하는 방향으로 수정되어갔음을 밝혀냈다. 그리고 토지조사사업과 다른 식민지에서의 그것을 비교·검토한 끝에, 한국의 토지조사사업이 세계사에서 유례를 보기 어려울 만큼 철저하고 신속하게 이루어졌다는 점을 제시했다. 결국 토지조사사업은 조선시대이래 발전해 온 근대적 토지변혁의 도달점이었다. 그가 말하는 근대적 토지변혁이란 근대적 토지제도와 지세제도를 만들어내기 위한 일련의 제도변혁을 총괄하는 개념으로서, 그 내용은 근대적 토지소유제도의 확립, 지적제도의 확립, 토지등기제도의 확립, 근대적 지세제도의 확립 등이었다.

　미야지마의 연구는 토지조사사업의 근대성과 연속성을 토지제도 그 자체의 변화과정을 통해 파악했다는 점에서 진일보한 것이었다. 조석곤⁰⁸⁸⁾ 趙錫坤, 앞의 책.도 비슷한 문제의식을 가지고 토지조사사업을 근대적 토지소유제도와 지세제도의 확립이라는 관점에서 정리하였다. 조석곤은 “토지조사사업에서 토지소유자를 신중하게 파악했기 때문에 신고주의가 토지약탈을 위한 도구로 사용되었을 가능성은 거의 없었다. 등기제도의 확립은 토지소유권의 법적 보장이라는 측면에서 획기적인 것이었다. 분쟁지 심사과정에서 국가가 아닌 개인의 소유를 인정하는 경우가 많았기 때문에 소유권을 부당하게 빼앗긴 사람은 거의 없었다. 근대적 지세제도를 수립하려는 움직임은 甲午改革 당시부터 나타났는데 그것이 최종적으로 완료된 것은＜지세령＞이 개정되는 1918년이었다. 과세지가제로의 전환은 불균등하게 부과되던 지세를 균등하게 부과하였다는 점에서 진보적이었다”는 것 등을 주장했다.

　그러나 미야지마·조석곤 등에 대해서는 토지조사사업이 기본적으로 제국주의 권력이 추진한 식민지 농정의 일환이었다는 엄연한 사실을 간과한 채 근대성만을 강조하고 있다는 비판이 제기되었다. 최원규⁰⁸⁹⁾ 崔元奎, 앞의 책.는 대한제국기로부터 일제 초기에 걸쳐 실시된 토지조사와＜토지법＞제정이 일본＜민법＞의 체계하에 배타적 토지소유권을 확정하고 이를 자유롭게 유통할 수 있도록 함으로써, 일본인의 토지소유권을 안정시키고 지주자본가의 투자활동과 금융자본의 대부활동을 원활하게 만들었다고 주장했다. 그리하여 토지조사사업과 등기제도는 일본 금융자본이 민의 생활권을 개편하고 모든 소유를 개별·분산·고립적인 형태로 해체시켜 자본수탈체제를 구축하고, 나아가서 한국사회 전체를 일본 자본주의에 예속시키는 토대로 기능하였다는 것이다.

　토지조사사업에 관한 연구는 1980년대 중반이래 수탈론적 시각으로부터 근대론적 시각으로 전환되었다. 이에 대해서는 식민지 근대화론의 재판이라는 등의 비판도 있지만, 토지조사사업을 한국사의 내재적 발전과 세계사적 시야에서 파악하였다는 점에서는 기여한 바도 있다. 앞으로는 토지조사사업에 대한 다양한 사례를 발굴하여 그 실체를 좀더 분명히 밝히고, 그것이 농촌과 농민에게 어떤 영향을 끼쳤는가를 종합적으로 해명해야 할 것이다.