1920년부터 본격적으로 추진된 산미증식계획은 20년대의 대표적인 식민지 산업정책이었다. 조선총독부는 당초 30개년 계획으로 총 80만 정보의 토지를 개량하고 耕種法을 개선하기 위하여 대규모의 자본을 투자하였으며, 대공황의 여파로 1934년에 중단되기까지 산미증식계획은 식민지 산업정책의 중추적 역할을 담당하였다. 나아가 수많은 자금과 인력이 투하된 산미증식계획은 조선사회에 커다란 변동을 가져왔다.

　산미증식계획은 기본적으로 1918년 일본에서 일어난 ‘쌀소동’에 대처하기 위하여 실시되었다. 제1차 세계대전기의 호황으로 공업이 급속히 발전하고 공장노동자가 증가하였으며, 이에 따라 쌀값이 폭등하고 식량사정이 악화되었다. 서민생활의 악화는 결국 1918년 생활난 구제와 쌀값인하를 요구하는 전국 각지의 시위와 폭동으로 번졌고, 그 대책으로서 일본쌀과 같은 자포니카계인 조선쌀의 도입이 추진되었다. 또한 산미증식계획은 일본의 과잉자본을 조선에 투입함으로써 당면한 불황을 넘어서기 위한 방책인 동시에, 지주층에게 지원을 집중하여 豊政의 주체로 만듦으로써 식민통치를 안정적으로 수행하기 위한 방책이었다.

　산미증식계획은 1920년에 시작되어 1934년에 중단되기까지 두 차례 시행되었으며,¹⁴³⁾일반적으로 산미증식계획은 세 차례에 걸쳐서 시행된 것으로 파악한다. 그렇지만 1940년의 ‘조선증미계획’과 1943년의 ‘개정증미계획’은 식민지 산업정책의 중심이 되었던 1920년대의 산미증식계획과 그 위상이나 성격을 달리하는 것이기 때문에, 여기에서는 1920∼1925년에 실시된 ‘산미증식계획’과 1926∼1934년에 실시된 ‘산미증식갱신계획’을 산미증식계획으로 포괄하고자 한다. 토지개량사업(관개 개선, 지목 변경, 개간 및 간척)과 농사개량사업(施肥증대, 우량품종보급)을 중심으로 추진되었다. 조선총독부는 1920년부터 30개년 계획으로 총 80만 정보의 토지를 개량하고 경종법을 개선할 방침을 세우고, 그 전반기에 해당하는 15개년 동안의 산미증식계획을 입안, 시행하였다. 이 계획은 15개년에 걸쳐 사업비 2억 3,621만원을 투자하여 42만 7,500정보의 토지개량을 시행하고, 약 900만 석의 쌀을 증수하여 이 중에서 절반 가량인 460만 석을 일본으로 가져가려고 하였다. 그렇지만 1925년까지 6년 동안 매년 2백여 만원의 사업비를 총독부 예산에서 지출하는데 그쳐, 토지개량에 착수한 곳이 9만 7,500정보(계획의 59%)이고 준공한 것은 7만 1,000정보(계획의 61%)에 불과하였다. 이처럼 사업의 진척이 부진했던 원인은 연이은 불황, 물가등귀 및 금리등귀에 따른 공사비 증대, 정부알선자금의 낮은 비중, 토지경영의 높은 수익률 등으로 인한 것이었다. 이 기간 동안에 미곡생산량은 다소 증가하였지만 일본으로의 반출은 미곡생산량 이상으로 크게 증가하여 생산량보다 더 많은 쌀을 반출하였다.

　이처럼 사업이 부진하자 조선총독부는 1926년부터 12개년 동안 ‘산미증식갱신계획’을 시행하였다. 제2차 계획은 향후 12개년 동안 사업비 3억 2,533만원을 투자하여 35만 정보의 토지개량을 시행하고, 약 817만 석의 쌀을 증수하여 일본으로 이출하고자 하였다. 제2차 계획은 정부알선 저리자금의 비중을 크게 높이고(32%→73%) ‘조선토지개량주식회사’를 설립하여 사업을 적극적으로 추진하게 함으로써 제1차 계획에서 미흡했던 점을 보완하였다. 그 결과 20년대 후반에는 상당한 성과가 있었지만 30년대에 들어 극히 부진하였다. 1926∼29년에 5,751만원을 투자하여 토지개량에 착수한 곳이 11만 4,000정보(계획의 105%)이고 준공한 것이 4만 5천 정보(계획의 56%)였으며, 1930∼1933년에 6,090만원을 투자하여 토지개량에 착수한 곳이 4만 100정보(계획의 35%)이고 준공한 것이 9만 2,600정보(계획의 85%)였다. 1930년 이후 대공황의 여파로 정부알선자금이 급격히 감소하고 쌀값하락으로 수리조합의 경영이 악화되었기 때문에 실적이 부진하였으며, 이러한 상황에서 일본 농민들이 조선미 이입을 반대함에 따라 조선토지개량주식회사도 해산하고 산미증식계획은 중단되었다.

　산미증식계획의 결과 증산된 쌀보다 더 많은 양의 쌀이 일본으로 반출되었으며, 쌀로의 단작농업화가 크게 진전되었다.

　또한 일본에서 신품종이 들어오고 개량농법이 보급됨으로써 재래농법이 파괴되었으며, 농가의 비료 소비가 크게 증대하였다. 그리고 지주제와 관련하여 일본인 대지주 및 조선인 대지주가 성장한 반면 조선인 중소토지소유자는 몰락하였는데, 이는 농업금융의 편중, 과중한 수리조합비 때문이었다.

　이상에서 살펴본 것처럼 산미증식계획의 전체적인 모습은 정리되었지만 산미증식계획의 배경·성격, 지주제에 미친 영향 등에 대해서 상이한 평가들이 제기되고 있다. ‘산미증식계획이 실제로 생산성의 증가를 가져왔는가’라는 기본적인 질문에 대해서도 답변이 엇갈리고 있는 실정이다. 아래에서는 크게 ① 산미증식계획이 농업의 생산성과 생산관계에 미친 영향, ② 수리조합사업이 지주제에 미친 영향이라는 두 가지 쟁점에 대하여 검토해 보기로 하겠다.

　첫 번째 쟁점은 산미증식계획이 조선 농업의 생산력과 생산관계에 어떠한 영향을 미쳤는가에 대한 것이다. 이이누마 지로(飯沼二郞)¹⁴⁴⁾飯沼二郞,＜日帝下朝鮮の農業革命＞(≪朝鮮史叢≫5·6, 1982).
――――,＜1920, 30年代朝鮮農業の構造＞(≪朝鮮近代の歷史像≫, 日本評論社, 1988).는 산미증식계획을 통하여 생산력이 높은 후쿠오카(福岡)농법이 보급됨으로써 일본의 농업혁명에 비견되는 조선의 농업혁명이 일어났다고 보았다. 그에 의하면 후쿠오카농법은 深耕과 多肥를 특징으로 하는데, 산미증식계획 기간 중 제1차 계획시 정부알선 저리자금의 40%, 제2차 계획시 정부알선 저리자금인 농업개량자금의 80% 이상이 비료구입비에 사용되어 1926년 경부터 화학비료의 소비가 크게 증가하였으며, 심경을 위한 개량농구도 총독부의 보조금 지급 및 개량농구강습회 개최에 힘입어 널리 보급되었다고 하였다. 일본식 ‘우량품종’과 일본식 농법의 강제는 주로 일본인 지주에 의하여 이루어졌으며, 일본식 농법은 1∼2정보를 경작하는 소농에게 적합하고 임노동에 의존하는 상층농에게는 상대적으로 불리한 기술체계였다. 이러한 일본식 농법의 보급은 동태적 지주는 성장하고 정태적 지주는 쇠퇴하는 계기가 되었다.

　산미증식계획이 생산성을 증대시켰다는 이이누마의 견해에 대하여 鄭文種¹⁴⁵⁾鄭文種,＜산미증식계획과 농업생산력＞(≪한국근대농촌사회와 농민운동≫, 열음사, 1988).은 산미증식계획에 대한 대부분의 연구가 쌀 생산의 비약적 증가에 근거하여 생산력의 증가를 전제하고 있음을 지적하고, 산미증식계획에 의하여 생산력이 정체되고 생산구조가 왜곡되었음을 실증하였다. 그에 의하면 산미증식계획에 의한 쌀의 생산량 증가는 비료 사용의 증대, 田作으로부터 畓作으로의 노동력 이전에 의한 것인데, 이렇게 볼 때 농업 전체의 생산력 수준은 변동이 없으며 오히려 비료대금의 압박, 토지의 척박화, 재래농법의 파괴를 가져와 생산력 증가 기반을 잠식하게 되었다고 하였다. 또한 개량농구는 경작과정에 사용되는 것보다는 곡물가공 과정에 사용되는 것이 대부분이고 소작농을 중심으로 하는 영세농경영이 지배적인 조선의 현실에서 개량농구의 보급이 구조적으로 한계를 가지고 있었기 때문에 개량농구에 의한 생산력 증대는 거의 없었다. 이는 일본에서 도입된 우량품종이 재래종 보다 수확량이 많은 것은 경작지가 비옥한 토지였고 시비량이 많았기 때문이었다. 따라서 산미증식계획의 본질은 생산력 수준의 변화보다는 쌀로의 단작농업화, 재래농법의 파괴라는 생산력 구조의 변화에서 찾을 수 있으며, 이러한 생산력 구조변화의 결과 농민 몰락의 촉진, 생산력 증가 기반의 파괴가 나타났다고 파악하였다. 禹大亨¹⁴⁶⁾우대형,≪일제하 ‘개량농법’의 보급과 농촌구조의 변화≫(연세대 경제학과 박사학위논문, 1994).도 개량농법이 소농에게 유리하다는 이이누마의 견해를 비판하면서 개량농법의 보급이 농업생산력과 농민층 분해에 미친 영향을 분석하였다. 그에 의하면 1910년대 남한지역을 중심으로 급속히 확산된 少肥 개량종은 1910년대 말부터 미작생산성이 정체하기 시작하였다. 미작생산성의 정체는 1920년대 들어 산미증식계획에 힘입은 수리조합의 건설과 金肥 소비증대를 통해서도 회복되지 못하였고 20년대 후반에 들어와서는 稻熱病이 빈발하는 등 오히려 정체가 심화되었는데, 이러한 정체는 少肥성 품종에 金肥의 소비만을 강제하는 잘못된 증산정책 때문이었다. 결국 이 시기 일제의 증산정책은 생산성 향상은 보지 못하고 농민에게 부채와 몰락만을 가져다 주었다. 개량농법은 자금력, 위험 감수 능력, 노동력, 기술력 등을 가진 부농층(상층농)에게 유리하였기 때문에 개량농법의 보급이 일부 부농층에게는 성장의 계기가 된 반면, 대부분의 중·하층 농민들의 몰락을 초래하여 농민층의 양극분해를 낳았다. 또한 개량농업의 보급은 소작농간의 양극분화 현상을 심화시켰으며, 소작료 수입의 극대화를 도모하는 동태적 지주를 출현시킨 중요한 계기가 되었지만 동시에 고율소작료와 자본이득에 기반을 두고 있는 정태적 지주를 여전히 다수로 남을 수 있게 한 계기가 되기도 하였다.

　두번째 쟁점은 토지개량사업의 추진주체로서 핵심적인 역할을 담당했던 수리조합에 대한 평가의 문제이다. 산미증식계획이 실시되면서 ‘근본적인 증산책’이라 하여 위로부터 강력하게 추진되었던 수리조합사업은 시행 당시부터 추진, 운용과정에서 허다한 문제를 낳으면서 논란의 대상이 되었다. 한편에서는 수리조합의 강제적인 설립과 배타적이고 半官的인 운영방식, 과중한 조합비, 그 과정에서 야기된 토지겸병과 농민층 몰락이라는 현상을 들어 수리조합사업을 비판하거나 수리조합정책의 전면적인 재검토를 주장한 반면, 다른 한편에서는 그것은 ‘百年大計’를 위해 어쩔 수 없이 치뤄야 할 부분적이고 일시적인 현상이라고 주장하였다.

　全剛秀¹⁴⁷⁾전강수,＜일제하 수리조합사업이 지주제 전개에 미친 영향＞(≪경제사학≫8, 1984).는 토지개량사업 관련 저리자금 및 보조금의 80%가 집중적으로 투입된 수리조합은 식민지 농업개발에 동참한 일본인 대지주와 소수의 조선인 대지주가 적극 추진한 산미증식계획의 핵심적인 사업이자 식민지지주제가 전형적으로 나타나는 지점으로 파악하였다. 그에 의하면 수리조합사업은 식민지 통치권력에 의한 지원과 통제를 배경으로 하면서 조선식산은행·동양척식주식회사 등의 금융기관 및 대행기관과 대지주층 간의 밀접한 상호의존관계를 기초로 하여 진행되었으며, 수리조합비의 과중한 부담과 대지주에 의한 수리조합비의 횡적·종적 전가는 조선인 중소토지소유자의 토지 상실과 소작농의 궁핍화를 촉진하였다고 하였다. 또한 수리조합지역은 농장회사 형태로 존재하는 일본인 대지주로의 토지집중이 나타나는 동시에 식민지지주제의 핵심인 일본인 대지주와 소수의 조선인 대지주 존재가 가장 전형적으로 나타난 지역이었다.

　이애숙¹⁴⁸⁾이애숙,＜일제하 수리조합의 설립과 운영＞(≪한국사연구≫50·51, 1985).도 전강수와 마찬가지로 수리조합이 중농·빈농층의 희생 위에서 일제와 대지주의 이익을 위하여 설립, 운영되었다고 보았다. 그에 의하면 수리조합은 일본인 대지주들의 주도 하에 주로 개량·개간의 여지가 많았던 전북·경남과 중북부지방에서 활발하게 추진되었으나, 대다수 조합원의 이해와 부담능력을 도외시한 채 쌀의 급속한 증산과 일부 대지주층의 토지를 개량, 확장하기 위하여 강압적으로 추진되었다고 하였다. 수리조합사업은 양적·질적으로 성장한 대지주층, 과중한 조합비 부담으로 인하여 토지로부터 축출당한 농민층 및 운영난에 빠진 수리조합을 양산하고 일단 중지되었다. 수리조합사업은 설립 당시부터 중농·빈농층의 격렬한 반대에 부딪쳤으며, 취약한 재무구조로 인하여 1934년 전체 조합의 35%에 해당하는 68개소의 수리조합이 부실 수리조합으로 규정, 정리되었다.

　최근 사례분석과 통계분석에 기초하여 수리조합에 대한 기존의 이해를 비판하는 견해가 제기되었다. 마쓰모토 타케노리(松本武祝) 등은¹⁴⁹⁾松本武祝,≪植民地期朝鮮の水利組合事業≫(未來社, 1991).
李榮薰·張矢遠·松本武祝·宮嶋博史,≪近代朝鮮 水利組合硏究≫(一潮閣, 1992). 종래의 수리조합 연구가 산미증식계획과 관련해서 수리조합을 다루었기 때문에 시기적으로 유형적으로 아주 한정적이고 개별 수리조합의 사례분석이 결여되어 있다고 지적하면서, 1908년부터 1945년 8월까지 창설된 수리조합 639개 전체를 통계처리하여 조합장의 국적, 창설시기, 규모, 水源의 네 가지 지표를 기준으로 식민지기의 수리조합을 크게 3가지 유형으로 구분하였다. 이러한 유형구분에 기반하여 산미증식계획기 수리조합의 핵심을 이루었던 것은 ‘일본인을 조합장으로 하고 몽리면적이 3,000정보를 초과하는 대규모 저수지를 수원으로 하는 조합’이었지만 30년대 중반부터 ‘조선인을 조합장으로 하고 소규모 저수지나 洑를 수원으로 하는 조합’이 주류를 이루었다고 파악하였다. 그리고 이와 같은 흐름의 변화를 수리조합이 점차 조선사회에 정착해 가는 과정으로 보고, 식민지기 수리조합의 전개과정은 일본의 식민지정책이 점차 조선사회에 침투해 간 과정이었음과 동시에 수리 발달에서 일본인의 역할이 감소하고 조선인이 주체로 성장해 온 과정으로 파악하였다.

　이러한 관점과 사례분석에 기초하여 일본인 대지주 중심의 설립과 운영, 조합비 부담의 과중성 등을 인정하면서도 몇 가지 문제점을 제기하였다. 즉 수리조합의 경영이 극도로 곤란한 와중에 어떻게 일본인으로 토지가 집중되고 있었는가를 좀더 구체적으로 해명할 필요성을 제기하였으며, 평야 및 수리조합 구역 내에서 1∼2정보층 소농민경영의 증가가 나타나는데, 이 점도 기존의 양극분해와는 다른 설명을 필요로 하는 것이라고 지적하였다. 또한 수리조합비의 전가에서 소작료율의 인상을 통한 조합비의 종적 전가는 인정하지만 기존의 관개우량지 또는 조합 편입 후 혜택을 받을 수 없는 지역을 조합구역에 강제로 편입시켜 조합비를 부담하게 하는 조합비의 횡적 전가에 대하여 등급부과제 원리에 기반하여 반론을 제기하였다.¹⁵⁰⁾마쓰모토는 조합비의 부과가 등급별 차등부과의 방식이었기 때문에 조합비의 횡적 전가는 일어날 수 없다고 보았다. 또한 이영훈도 조합비 전가에 의문을 표시하면서 문제는 개간지의 증수효과가 기간지에 비하여 상대적으로 미숙한 것이었다는 점에 있으며, 이 때문에 조합비의 조정과정에서 개간지의 과중한 조합비 부담의 일부가 기간지의 부담으로 이전되면서 전체적으로 조합비의 부담이 전등급에서 과중되었다고 주장하였다. 그러나 등급사정이 실제 증수량이 아닌 예상 증수량에 의거하는 한, 현실적으로 등급사정의 불공평성에 따른 횡적 전가가 발생할 가능성도 있으며, 특히 조합 창설의 초창기와 지주회·농민조합의 힘이 약한 지역일수록 이러한 전가가 발생할 가능성은 더욱 크다고 할 수 있다(장시원,＜산미증식계획과 농업구조의 변화＞,≪한국사≫13, 한길사, 1994, 278쪽).