정치 사상의 변동

고려 초기(태조~경종)의 사회는 국가적으로 새로운 질서를 수립하기 위하여 많은 진통을 겪은 시기였다. 광종의 과단성 있는 개혁도 완전한 것은 못 되어서, 광종이 죽자 반발이 일어나 정치적으로 많은 혼란을 가져왔다.

성종 때에 와서는 그 때까지의 혼란을 되풀이하지 않기 위하여 새로운 사회 질서의 필요성을 느끼게 되었다. 그리하여, 최승로는 유교 정치 사상에 입각하여 정치 질서, 사회 질서를 바로잡기 위한 개혁안으로 시무 28조를 왕에게 올렸는데, 그 대부분이 채택, 시행되었다.

이리하여, 성종은 중앙 및 지방 관제를 비롯한 국가의 제도와 기구를 정비하여 중앙 정권 체제를 확립하였다. 이로써 고려의 귀족 문화가 발달할 수 있는 기반이 성립되었고, 그 뒤부터 고려의 정치는 신라 시대와는 크게 달라져서, 유교 정치 사상을 기준으로 내세우는 경향이 나타나기 시작하였다.

관제의 정비

고려는 후삼국을 통일한 후 태봉과 신라 관제를 병용하고, 또한 당의 관제도 일부 모방하여 실시하다가, 성종 때에 이르러 크게 정비하였다.

이 때, 정비된 중앙의 정치 기구로는 내사 문하성(후에 중서 문하성이라 고침.)과 상서성의 2성이 있었는데, 상서성 밑에는 이, 병, 호, 형, 예, 공의 6부를 두어 실제 행정을 분담하게 하였다.

그 밖에, 왕명의 출납과 군사 기밀 및 왕실 호위를 맡는 기관으로 중추원, 풍기 단속과 감찰을 맡는 어사대, 화폐와 곡식의 출납 및 회계를 맡아 보는 삼사 등의 관청을 두었다.

한편, 국가의 회의 기관으로는 중서 문하성 및 중추원의 고관으로 구성되는 도병마사가 있어 국가의 중요 정책을 결정하였다. 그리고, 관리의 임명이나 법제의 개폐가 있을 때에는 어사대와 중서 문하성의 낭사로 구성되는 대성에서 서경(署經)하는 제도가 있었다.

지방 행정은 성종 때 12목을 두었으나, 그 뒤 다시 경기, 5도 양 계로 나누었다. 서북계와 동북계의 양 계는 북방의 침입을 막기 위하여 군사적인 행정 구역으로서 설치된 것이었다. 양 계에는 병마사를 두고, 각 도에는 안찰사를 두었으며, 그 밑에 주, 군, 현을 두었는데, 주와 군에는 지사, 현에는 현령을 두어 다스리게 하였다. 그리고, 현 밑에 있는 촌에는 촌장이 있었다.

이 밖에, 군사 요지에는 진을 두었으며, 천민 집단인 부곡, 향, 소와 같은 특별 행정 구역도 있었다. 중앙에서 지방관이 파견되는 것은 현과 진까지이나, 지방관이 파견되지 않은 군, 현이 더 많았고, 그 밑의 행정 구역은 향리가 담당하였다. 향리는 일반 평민과 천민 집단의 조세, 공물의 징수와 노역 징발의 사무를 보았다.

한편, 군대 편성은 중앙에 왕의 친위군인 응양군, 용호군의 2군과, 수도의 경비와 국경 방어의 임무를 가지는 6위라는 여섯 사단을 두고, 상장군, 대장군, 장군 등의 무관을 두어 통솔하게 하였다. 그리고, 각 도에는 주현군이라는 지방군을 두어 방위하게 하였다.

교육 기관과 과거 제도의 정비

태조는 건국 후 신라 계통의 학자들을 등용하고, 서경에 학교를 설치하여 한학을 장려하였다. 그 뒤, 광종 때에는 과거 제도를 실시하였으며, 성종 초에는 지방 관리들의 자제들을 수도로 불러다 학문을 장려하였으나, 이에 대한 일반의 인식이 부족하였으므로, 지방 12목에 경학 박사와 의학 박사 1인씩을 보내어 가르치게 하였다.

중앙 집권 체제를 운영하기 위해서는 유교 정치 교육을 받은 관리들이 필요하였으므로, 국립 대학인 국자감을 설치하여 교육에 힘썼다. 이에는 신분에 따라 교육하는 국자학, 태학, 사문학을 두었고, 일반 서민이나 하급 관리의 자제에게는 율학, 서학, 산학 등을 가르치게 하였다.

성종은 또, 중앙에 있는 문신들에게 매달 시 3편, 부 1편을 지어 바치게 하는 문신 월과법(文臣月課法)까지 시행하고, 지방 관리들에게도 1년에 한 번씩 글을 지어 바치게 함으로써 관리들의 질적 향상을 도모하였다.

과거 제도는 광종 때 왕권을 강화하고 국가 기반을 확립하기 위하여 창설된 것으로(958), 진사과, 명경과, 잡과로 나누어, 진사과는 한문학으로, 명경과는 유교 경전으로, 잡과는 의학, 천문, 음양 지리로써 시험하였다.

성종 때에 와서는 과거에 합격한 사람을 더욱 우대하였다. 그러나, 한편으로는 5품 이상 관리의 자손은 과거를 보지 않고도 관직에 나아갈 수 있는 길이 열려 있었는데, 이 음서(蔭敍)의 제도는 뒤에 오면서 문벌 귀족 세력을 강화하는 구실을 하였다. 이 제도는 고려 사회의 귀족 제도 모습을 나타내는 것이다.

토지 제도와 조세 제도

농업 국가에 있어서는 토지 제도와 조세 제도가 그 나라 경제 생활의 기본 구조를 이루고 국가의 경제 기반을 마련하는 것이므로, 자연히 지배 세력의 성격 과 긴밀한 관계를 가지고 성립된다.

중앙 세력이 완전히 지방에까지 미치지 못하던 태조 때에는, 국가적인 토지 관리가 제도화하지 못하여 공신들에게만 역분전이란 토지를 주었으나, 경종 때에는 전시과(田柴科)라 하여 전 국가적 규모의 토지 제도를 마련하였다. 그 후, 관제가 정비됨에 따라, 목종 때에는 각 관리에게 차등 있게 토지를 주는 제도로 개정되었고, 다시 문종 때에 와서는 규모가 더 큰 것으로 정비되었다.

이렇게 정비된 전시과에 의해, 문무 관리에게 관등의 고하에 따라 전지와 아울러 연료 채취지인 시지를 나누어 주었고, 군인에게도 토지를 주었다. 그리고, 이 토지를 받은 자가 죽거나 관직에서 물러날 때에는 토지를 국가에 반납하게 하였다. 이 밖에, 하급 관리나 군인들의 유가족에게 주는 구분전이 있었고, 관리의 신분으로 보직을 얻지 못한 자에게 주는 한인전이 있었다. 또한, 각 관청에는 공해전을 주어 거기서 나오는 조로 경비에 충당하게 하였다. 그런데, 왕실에 주는 내장전의 세습은 물론이요, 공신들에게 주는 공신전과 5품 이상 관리에게 주는 공음전 등도 세습할 수 있었고, 사원전은 면세되었다.

이와 같이 지배층을 중심으로 토지를 분배하면서도, 토지 국유의 원칙을 내세워 토지의 사유를 인정하지 않았다. 그리하여, 관리들은 조세를 받을 수 있는 수조권만 가지며, 농민들은 토지의 경작권만 가지게 되었다. 수조권이 개인, 관청, 사원에 있는 토지를 사전이라 하고, 국가에 있는 토지를 공전이라 하였다.

그러나, 시대가 흐르면서 일부 귀족들은 수조권을 발판으로 토지를 사유화하여 갔는데, 이 같은 현상은 무신의 난 이후 농장의 확대로 전개되어 갔다.

농민들은 공전을 경작하여 수확량의 4분의 1을 국가에 바치고, 사전인 경우에는 2분의 1을 전주에게 바쳤다. 조세 외에 공물이라 하여 모시, 베, 명주, 모피, 지물 등 각 지방의 특산물을 바치게 하고, 또 16살 이상 60살 이하의 평민 남자는 병역이나 부역의 의무를 졌다. 이 밖에, 산세, 염세, 선세, 상세 등 특수 생산 분야에 종사하는 사람에게 과세하는 잡세가 있었다. 농민이 부담하는 조, 공물, 역 및 그 밖의 잡세 등은 당시 국가 경제의 기본이 되었다.