경제 정책의 기본 방향

고려 시대의 주요 산업은 농업이었으므로, 경제 정책의 기본 방향은 중농 정책의 시행이었다. 국가로서도 국가 재정의 토대가 농토에 있었기 때문에, 농토에서의 생산력 증대에 관심을 가지지 않을 수 없었고, 귀족들도 재화의 근거를 토지에다 두면서 토지 소유에 힘을 쓰게 되었다.

이에 국가에서는, 경제 구조의 편성에 있어서 귀족 사회의 안정적 운영을 위한 토지의 분급에 주안점을 두었고, 국가 재정의 확보를 위해 조세 제도의 운영에 힘을 쏟았다.

국가에서는 정책적으로 농업을 장려하였기 때문에 상업과 수공업은 그리 발달하지 못하였다. 농업에 의존하는 자급 자족적인 경제 구조로 인하여 생산과 소비 활동은 대체로 제약되어 있었다.

토지 제도의 정비

고려의 토지 제도는 관직이나 직역을 담당한 사람들에게 지위에 따라 전지와 시지를 차등 있게 나누어 준 전시과(田柴科) 체제를 근간으로 하였다.

일찍이 태조 때에 역분전(役分田)을 분급한 바 있었는데, 이것은 후삼국을 통일함에 있어서 공로를 세운 사람들에게 그 대가로 준 것이다. 이를 모체로 하여 경종 때 처음으로 전시과가 설정되었는데, 이는 관료 체제의 정비에 수반하여 이루어졌다. 그 후, 전시과 제도는 목종 때 개정되었고, 문종 때에 이르러 완비되었다.

이렇게 정비된 전시과에 의해, 문무 관리에게 관등의 고하에 따라 18등급으로 나누어 전지와 시지를 주었고, 이 토지를 받은 자가 죽거나 관직에서 물러날 때에는 토지를 국가에 반납하게 하였다. 그런데 전시과는 관직 복무와 직역에 대한 반대 급부로 지급된 토지였으므로, 토지 그 자체를 준 것이 아니라, 그 토지에 대한 수조권(收租權)을 지급한 것에 불과하였다.

전시과와 더불어 중요한 토지가 공음전이었다. 공음전은 대체로 5품 이상의 관리에게 일정한 토지를 주어 이를 자손에게 세습하도록 하였는데, 이는 음서제와 더불어 귀족의 신분을 뒷받침해 주었다.

고급 관료에게 공음전을 지급한 것에 대응하여, 하급 관리의 자제로서 관직에 오르지 못한 사람에게는 한인전을 지급하였다. 그리고 하급 관리 및 군인의 유가족에게는 구분전을 지급하여 생활 대책을 마련해 주었다.

한편, 왕실은 그 경비를 충당하기 위하여 내장전을 소유하고 있었다. 그 밖에, 중앙과 지방의 각 관아에는 공해전을 지급하여 경비를 충당하게 하였고, 사원에는 사원전을 지급하였다.

그리고 농민이 소유한 민전도 있었는데, 민전은 전시과와 더불어 고려 시대 토지 제도의 근간을 이루고 있었다.

수취 체제의 확립

토지 제도와 연결되어 수취 체제가 정비되었다. 고려는 국가 재정의 토대를 농토에 두었기 때문에, 국가가 국민으로부터 수취하는 것은 대체로 토지를 매개로 하였다.

국가에 대한 농민들의 부담은 보통 조세, 공납, 역의 세 가지로서, 이것이 국가 재정의 주요 원천이 되었다.

국가는 토지를 소유한 국민으로부터 일정한 조세를 받아들였으며, 사유지인 민전의 조세율은 수확의 10분의 1이 원칙이었다.

공납(貢納)은 토산물을 현물로 납부하는 제도였다. 국가에서는 필요한 공물의 종류와 액수를 각 고을에 할당하여 매년 수납하였는데, 각 고을에서는 호구를 기준으로 이를 수취하였다. 공납은 그 수취 방법에 의해 상공과 별공으로 구분되었으며, 농민들에게는 조세보다도 더 큰 부담이 되었다.

한편, 역(役)은 국가가 국민들의 노동력을 수취하는 제도였다. 16세로부터 60세까지의 남자는 정남이라 하여 역의 의무를 지녔다. 대체로 역이란, 성곽, 관아, 제방의 축조, 도로의 개수 등 토목 공사에 노동력을 동원하는 것이었다. 이 밖에, 특수 분야에 종사하는 사람에게서 어염세, 상세 등을 징수하였다.

이러한 수취 체제는 귀족 사회가 변질되어 가면서 정상적으로 운영되지 못하고, 가혹한 착취 수단이 되어 많은 농민들이 유민화되고 농촌 사회가 동요하게 되었다.