신라 말의 사회 혼란은 9세기 말 진성여왕 때에 이르러 더욱 심해졌다. 중앙 귀족들은 부패하고 사치와 향락에 젖어 있었다. 나라안의 여러 주⋅군에서 세금이 제대로 걷히지 않아 나라의 창고는 비고 재정이 궁핌해졌다. 이에 왕이 지방에 관리를 보내어 독촉하였으나, 명령이 제대로 시행되지 않았다. 최치원이 진성여왕에게 개혁안을 건의한 것은 이러한 혼란을 수습하려는 의도에서였다.
이러한 때에 흉년이 들고 전염병이 나돌아 농민들의 생활은 더욱 비참하였다. 농민들은 굶주린 끝에 고향을 버리고 떠돌거나 도적 떼에 들어가기도 하였다.
9세기 말, 농민들은 전국 곳곳에서 봉기하였다. 중앙 정부에서 재정 부족을 이유로 관리를 보내어 세금을 독촉하자, 그 동안 억눌려 왔던 농민들의 분노가 폭발하였던 것이다. 그리하여 농민들은 조세를 거부하고 떼를 지어 각 지역의 관청을 습격하기에 이르렀다. 이들은 생존을 위해 국가의 통치 질서를 위협하는 반란군으로 변한 것이었다.
상주 지방을 근거로 하여 원종과 애노가 일어났고, 그 밖에 북원(원주)의 양길, 죽주(죽산)의 기훤, 완산주(전주)의 견훤, 그리고 양길의 부하인 궁예 등이 잇달아 일어났다. 지방 호족들 중에는 농민 봉기를 이용하여 세력을 확대하려는 자들도 있었다. 이들은 무기를 갖추고 차츰 힘을 모아 지역의 세력가로 성장하였다.
