이보다 앞서 조선(朝鮮)은 군국기무소(軍國機務所)를 설치하고 새로운 관제를 정하여 의정부(議政府) 이하에 내무(內務), 외무(外務), 군무(軍務), 법무(法務), 농상무(農商務), 학무(學務), 공무(工務) 7아문(衙門)을 설치하고 김홍집(金弘集)은 의정부 총리대신(總理大臣)을 맡았다. 또 일본(日本)은 청(淸)나라와 공격과 수비를 서로 돕는다고 약속하였으나 평양(平壤) 군사는 이미 청군에 속하였고, 이 외에 또 청군과 내통하는 자가 많았다. 청⋅일 양국의 평양 승패로 향배를 정하고자 하니 새로운 관제가 이름만 있고 그 실제는 없었다. 이때에 동학당(東學黨)이 다시 봉기하여 일본군을 물리친다 하였고, 조정은 평양이 함락된 후에도 붕당의 알력과 폐정이 고쳐지지 않았다.