조선 민중의 항일운동을 억압하고 중앙정계의 반일정치인들을 숙청하는 작업을 끝마친 이노우에공사는 일본정부가 기도하는 조선의 보호국화를 실현하기 위해, ①고종·박영효 중심의 친일정부 조성, ②조선정부내 要部에 일본인고문관 배치, ③조선왕조 기간제도의 개혁, ④조선정부와 일련의 보호조약 체결, ⑤5백만 엔의 정치차관 투여 등을 골자로 하는 적극적 내정개혁 작업에 착수하였다.