신라 통일기의 지방제도를 흔히 9州 5小京制 혹은 郡縣制라 한다.⁰²⁹⁹⁾藤田亮策,＜新羅九州五京攷＞(≪朝鮮學報≫5, 1953), 87∼123쪽.
木村誠,＜新羅郡縣制の確立過程と村主制＞(≪朝鮮史硏究會論文集≫13, 1976), 1∼27쪽. 삼국통일 이전에 신라는 전국을 5주로 나누어 지배하였으나 삼국통일 이후에는 확대된 영토에 걸맞게 지방제도를 재편성했다. 우선 종래의 上州·下州·漢山州·首若州·河西州 가운데 하주의 영역을 文武王 5년(665)에 낙동강을 중심으로 동서로 나누어 동쪽지역을 歃良州라고 하고 서쪽지역을 居烈州라 하였다. 이때 설치된 삽량주와 거열주는 종래의 하주를 단순히 동서로 양분한 것이 아니라 삽량주의 영역에는 과거 상주에 속했던 일부 군현이 합쳐졌고, 거열주는 낙동강 서쪽의 오늘날 경남지역과 전북지역이 합쳐진 ‘ㄱ’자 형태의 주로 되었다. 이에 따라 하주·상주 등의 광역주 명칭은 사라지게 되었으며, 상주는 一善州(후에는 沙伐州)로 불렀다. 거열주의 남서쪽에 해당하는 오늘날의 전남지역에는 發羅州가 설치되었다. 문무왕 5년까지 오늘날의 충남지역과 전라북도 북부지역을 제외한 신라의 전영역에 7주가 두어진 것이다.⁰³⁰⁰⁾李仁哲,＜新羅統一期의 地方統治體系＞(≪新羅政治制度史硏究≫, 一志社, 1993), 195∼198쪽.

　충남 일대에 지방제도의 정비가 늦어진 까닭은 백제부흥운동군의 저항과 唐軍의 계속적인 주둔 때문이었다. 문무왕 11년에 이르러서야 이 지역에 所夫里州와 湯井州가 설치되었다. 이로써 전국에 9주가 설치되지만 문무왕 21년에 탕정주가 폐지되어 전국이 다시 8주로 되었다. 神文王 5년(685)에 가서야 거열주를 나누어 完山州와 菁州를 둠으로써 비로소 통일신라의 9주가 완비되었다.

　일선주·삽량주·청주·한산주·수약주·하서주·사비주·완산주·발라주 로 완비된 통일신라의 9주는 신문왕 6년(686)에 사비주·발라주 대신에 熊川州·武珍州를 설치하고, 신문왕 7년에 일선주를 파하고 沙伐州를 둠으로써 사벌주·삽량주·청주·한산주·수략주·하서주·웅천주·완산주·무진주로 정비되었다. 9주의 명칭은 景德王 16년(757)에 漢式으로 크게 한번 개정되었으며, 惠恭王 12년(776)에 다시 복구되었다가 9세기 중엽 이후에 경덕왕대의 개정지명이 다시 사용되었다.⁰³⁰¹⁾李文基,＜統一新羅의 地方官制 硏究＞(≪國史館論叢≫20, 國史編纂委員會, 1990), 11∼13쪽.

　신라 통일기의 州에는 10여 개 이상의 郡을 포괄하는 영역을 의미하는 주가 있었고, 주의 領縣과 직속촌락들을 포함하는 군 정도의 영역에 해당하는 주가 있었으며, 주의 직속촌락들로만 이루어진 1개 縣 정도 크기에 해당하는 領州가 있었다. 그러나 이들 세 가지 형태의 주가 모두 摠管 혹은 都督이라 불린 한 사람의 지방장관에 의해 다스려졌다.

　주의 직할지역(州治)에는 州城이 축조되었다. 주의 직속촌락들은 山城 혹은 羅城으로 둘러싸인 지역에 자리잡고 있었으며 시가지 구획이 이루어진 곳도 있었다. 사벌주(상주)의 경우에 남북대로를 중심으로 동·서에 각기 45坊씩 90방의 시가지 구획이 있었고 시가지 북변 중앙에 관아가 위치하고 있었다.⁰³⁰²⁾朴泰祐,＜統一新羅時代의 地方都市에 對한 硏究＞(≪百濟硏究≫18, 1987), 63쪽. 州司라고 불린 주의 청사에는 도독을 비롯한 지방관리들이 근무하고 있었다.

　주의 지방관으로 도독·州助·長史가 각기 1명씩 두어졌고, 지방감찰관으로 外司正 2명이 배치되었다. 중앙에서 파견된 이들 지방관 외에도 주에는 지방인 출신의 吏職者들이 있어서 지방행정을 보좌하였다. 그 대표적인 인물로 무진주의 州吏였던 安吉을 들 수 있다. 이들 지방관과 이직자들은 주사에서 상시적으로 근무하였다. 正倉院에서 발견된 村帳籍은 당시 지방행정이 문서행정을 통하여 이루어졌음을 보여주고 있다. 신라정부는 문무왕 15년(675)에 銅으로 百司와 州郡의 印을 주조하여 나누어 주었는데 이 또한 당시의 지방행정이 문서행정과 책임행정의 형태로 수행되었음을 의미한다.

　9주에는 각기 緋衿幢·萬步幢·師子衿幢·五州誓 등의 군부대가 배치되어 있었다. 이들 군부대의 군관과 병졸은 관아 주변과 주위의 산성에 주둔하면서 주사와 주성을 방위하고 도적을 잡거나 반란을 진압하는 등 치안을 유지하는 역할을 수행하였다.

　주에 거주하는 지방관이나 군관·병졸뿐 아니라 모든 주민은 주의 장관인 도독의 명령에 따라야 했다. 도독은 행정권·경찰권·병마권·사법권·징세권·요역징발권 등을 행사했다. 대부분 국왕의 명령을 받아 위임된 권한을 수행한 것이었지만 구체적인 권력의 행사는 자율에 맡겨졌기 때문에 지방에서 도독의 지위와 권력은 막강한 것이었다.⁰³⁰³⁾웅천주도독이었던 김헌창의 반란도 이를 배경으로 하여 일어난 것이다. 그러나 지나치게 자의적인 공권력 행사나 직무태만, 사리사욕을 탐하는 행위 등은 감찰의 대상이 되었다.

　중앙의 명령을 하달받은 주의 도독은 이를 다시 군·현과 주의 직속촌에 하달하였다. 그러나 군의 영현은 군을 통하여 명령을 하달받았기 때문에 주의 도독으로부터 직접 명령을 받는 경우는 없었다. 중앙에 보고하는 사항은 대체로 명령계통과는 역방향으로 전달되었으나 鄕이나 현이 군을 거치지 않고 직접 주사에 보고하는 경우도 있었다.⁰³⁰⁴⁾李仁哲,≪新羅村落社會史硏究≫(一志社, 1996), 95쪽.

　신라에서 군이 처음 설치된 시기는 6세기 중반 이전이었고, 현이 두어진 시기는 眞平王 33년(611)경이었다. 그 후 군현의 설치가 확대되어 갔지만, 삼국통일로 백제·고구려의 영토가 신라의 영토로 편입됨에 따라 신라의 군현 숫자는 크게 증가하였다. 나아가 통일 직후에 지방통치체제를 정비하는 과정에서도 군현의 숫자가 늘어났다.≪三國史記≫ 地理志 4의 高句麗故地名과 지리지 2의 개정 이전 군현명(이하 본고구려군현명이라 함)을 비교해 보면 2군 9현이 증가한 것으로 나타난다. 본고구려군현명은 경덕왕 16년 지명개정 직전까지 존속된 군현명이고, 고구려고지명은 진흥왕 18년(557)에서 문무왕 18년(678) 사이에 신라가 설치한 군현명이다.⁰³⁰⁵⁾다만 예성강 이북의 군현명은 성덕왕 34년(735) 이후의 상황을 추기한 것이다. 문무왕 18년에서 聖德王 34년(735) 사이에 2군 9현이 증가한 것이다.

　≪삼국사기≫지리지 4의 백제고지명과 지리지 3의 본백제군현명을 비교해 보면 3개의 군이 줄고 2개의 현이 증가하였다. 이는 웅천주의 珍惡山郡이 縣으로, 완산주의 井村縣이 井村으로, 碧骨郡이 碧骨縣으로, 무진주의 阿次山郡이 阿次山縣으로 각기 강등되었기 때문에 일어난 현상이었다. 백제고지명은 신문왕 6년(686)경의 자료에 백제고지명으로 기재된 사료를 바탕으로 작성되었고, 본백제군현명은 앞에서 언급한 군현의 강등이 일어난 이후의 사료를 바탕으로 작성되었다.⁰³⁰⁶⁾井上秀雄,＜『三國史記』地理志の史料批判＞(≪新羅史基礎硏究≫, 東京 : 東出版, 1974), 97쪽.

　백제말의 지방조직은 5부 37군 250현으로 편성되어 있었다.⁰³⁰⁷⁾＜唐平百濟碑＞(≪朝鮮金石總覽≫ 上, 朝鮮總督府, 1919). 한편≪三國史記≫권 28, 百濟本紀 6, 의자왕 20년조와≪新唐書≫권 220, 列傳 145, 東夷 百濟조에는 5부 37군 200성이었다고 전한다. 그런데≪삼국사기≫지리지 4의 백제고지명에 3주 37군 103현만이 등장하는 까닭은 신라가 신문왕 5년에 백제고지의 군현을 새로이 편제하면서 옛백제의 군은 그대로 인정하였지만 옛백제의 현은 신라의 현보다 대부분 작았으므로 250현 가운데 103개만을 현으로 인정하고 나머지는 촌으로 강등시켰기 때문이다.⁰³⁰⁸⁾이때 군현의 편제기준은 田丁과 戶口였던 것으로 생각되고 있다(朱甫暾,＜統一期 新羅 地方統治體制의 整備와 村落構造의 變化＞,≪大丘史學≫37, 1989, 10∼11쪽).

　삼국통일의 달성으로 신문왕 5년(685)경에 105군 281현에 이르게 된 통일신라의 지방조직은 군현의 승격과 강등이 단행되고 예성강 이북에 大谷郡·水谷城縣·十谷城縣·冬彡忽郡·刀臘縣·內米忽郡·息城郡·鵂嵒郡·五谷郡·獐塞縣·烏斯含達縣·阿珍押縣·伊珍買縣·屈押縣 등 14군현을 설치됨으로써 경덕왕 7년(748)에는 106군 298현으로 되고, 경덕왕 16년에 지명개정과 군현의 승강으로 117군 293현에 달하게 되었다.⁰³⁰⁹⁾≪三國史記≫권 40, 志 9, 職官 下, 外官조에는 군태수 115인, 소수 85인, 현령 201인의 숫자가 기록되어 있는데, 이는 115군 286현에 지방관이 배치되었을 당시의 군현 숫자를 나타낸다.≪三國史記≫권 9, 新羅本紀 9, 경덕왕 21년조에서는 오곡·휴암·한성·장새·지성·덕곡의 6성을 쌓고 태수를 두었다고 하여 경덕왕 16년까지 이들 지역에는 지방관이 파견되지 않았음을 전하고 있다. 115군 286현에 4군 2현의 숫자를 합치면 119군 288현에 이르러 지리지의 119군 291현에 가까워지는 바, 외관조의 기록은 경덕왕 16년(757)경의 지방관 배치상황을 나타내고 있음을 알 수 있다.

　≪삼국사기≫지리지에는 경덕왕대에 개정된 군현의 숫자가 119군 291현으로 나타나서＜신라본기＞경덕왕 16년(757)조의 기록과는 2군 2현의 차이를 보이고 있다.＜표 1＞을 보면 삭주와 무주에서 군현의 숫자가 각기 하나씩 차이가 난다. 그같은 차이는 경덕왕 16년에 전반적인 개정이 이루어진 직후 이들 지역의 현 하나씩을 군으로 승격시켰기 때문에 발생한 것이었다. 그 후 통일신라의 군현은 哀莊王代의 개정과 憲德王 7년(815)에 取城郡과 그 영현 3개를 漢州 관내에 편입해 넣음에 따라 120군 298현으로 되었다.

　통일신라의 郡은 대개 3개 내지 4개의 현을 거느리고 있었다. 이에 일반적으로 군의 영역이 현의 영역보다 컸다고 말할 수 있다. 그러나 領縣을 1개도 갖지 못한 군도 있어서 군이 현보다 반드시 컸다고 말할 수는 없다. 영현이 없는 군으로는 한주 관내의 槐壤郡·水城郡·獐口郡·瀑池郡·重盤郡·栖嵒郡, 삭주 관내의 狼川郡과 益城郡, 무주 관내의 靈巖郡 등 9개 군이다. 영현이 없는 군은 직접 촌을 지배하는 위치에 있었다.⁰³¹⁰⁾木村誠, 앞의 글, 5쪽.
李仁哲, 앞의 책(1993), 210∼211쪽.

　영현을 가진 군은 그 직속촌으로 이루어진 구역과 영현이 차지하는 구역을 포괄하는 형태였다. 이때 영현에 속하지 않으면서 군에 직속된 복수의 촌들이 군의 직할지를 이루었는데 그 크기는 대체로 영현 하나와 비슷하였다. 그러므로 신라 통일기의 주·군·현은 서로 비숫한 크기의 직할지 안에 있는 복수의 행정촌을 직접 지배하는 위치에 있었다. 하지만 영현에 직속된 촌은 州나 郡이 직접 지배하지 못하고 영현을 통하여 지배하였다.

　이러한 신라 통일기 주·군·현의 領屬關係를 단순화시켜서 그 개념도를 그려보면 다음과 같다.⁰³¹¹⁾李仁哲, 앞의 책(1996), 87쪽.

　신라 통일기 대부분의 군현은 군의 영역 안에 그 영현이 자리하고 있었다.그러나 군과 현이 각기 독자적인 영역을 가지고 있었던 탓에 다른 군의 영역을 뛰어넘어서 영속관계가 맺어진 지역도 8곳이나 되었다. 상주 聞韶郡 眞寶縣과 명주 曲城郡 緣武縣, 상주 문소군 진보현과 古昌郡 日谿縣, 명주 有鄰郡 海阿縣과 野城郡 眞安縣·積善縣, 무주 潘南郡 昆湄縣과 영암군, 무주 壓海郡 碣島縣과 務安郡 海際縣, 무안군 珍島縣과 牢山郡 瞻耽縣, 삭주 大陽郡 藪川縣과 連城郡 狶嶺縣 등의 영속관계가 상호 교차하였으며,⁰³¹²⁾木村誠, 앞의 글, 6∼8쪽. 한주 관내의 兎山郡 安峽縣·朔邑縣·伊川縣과 牛峯郡 臨江縣·長湍縣 그리고 松岳郡 屈押縣의 경우는 3개 군의 군현 영속관계가 복잡하게 교차하였다. 영속관계의 교차현상은 경덕왕 16년(757)의 군현개편과 그에 따른 군·현간의 昇降이 일어난 데서 비롯되었다.⁰³¹³⁾木村誠, 위의 글, 9∼10쪽.

　군의 지방관은 太守였다. 태수는 舍知에서 重阿湌까지의 관등 보유자가 임명되었다. 태수 이외에 중앙에서 지방감찰을 담당한 外司正 1명이 파견되었고, 당시 모든 행정단위에는 法幢이 편성되어 있었으므로 군에도 法幢軍官이 파견되었다. 法幢主나 法幢頭上은 태수가 겸직하였지만 法幢監이나 法幢辟主 등은 중앙에서 파견된 군관으로 임명되었다. 이들 법당군관은 公等이라 불린 지방민 출신의 郡吏 9명과 함께 郡司를 구성하고 태수를 보좌하였다.

　현에는 지방관으로 少守 혹은 縣令이 파견되었다. 소수는 幢에서 大奈麻까지의 관등 보유자가 임명되었고, 현령은 先沮知에서 沙湌까지의 관등 보유자가 임명되었다. 현에도 법당이 편성되어 있었는데, 소수는 법당두상을 겸하고 현령은 법당벽주를 겸하는 경우가 많았다.⁰³¹⁴⁾李仁哲,＜新羅 法幢軍團과 그 性格＞(앞의 책, 1993), 290∼324쪽. 소수가 현령보다 군사적으로 중요한 현에 파견되었던 것이다. 현에도 중앙에서 파견된 법당군관과 지방민 출신의 縣吏들이 있어서 縣司를 구성하고 소수 혹은 현령을 보좌하였다. 태수·소수·현령은 일반행정권을 포함하여 병마권·경찰권·요역의 징발권, 조세 및 공부의 징수권, 사법권을 행사했다. 당시 지방관들은 원칙적으로 국학 출신자만이 임용될 수 있도록 그 자격요건이 제한되어 있었다.

　통일신라에서는 군·현과 동질의 지방행정구획이면서 田丁·戶口가 현으로 삼기에 부족한 곳을 鄕으로 삼았다. 종래에는 향을 천인집단이라고 보아 왔으나⁰³¹⁵⁾白南雲,≪朝鮮社會經濟史≫(1933；윤한택 역, 이성과 현실, 1989, 294∼297쪽).
임건상,≪조선의 부곡제에 관한 연구≫(1963), 160∼166쪽. 최근에는 군·현과 동질의 행정구획이라는 견해가 유력하다.⁰³¹⁶⁾木村誠,＜新羅時代の鄕＞(≪歷史評論≫403, 1983), 96∼99쪽.
朴宗基,＜新羅時代 鄕·部曲의 性格에 關한 試論＞(≪韓國學論叢≫10, 1988), 60∼63쪽.
李仁哲, 앞의 책(1996), 97∼ 106쪽. 향에도 지방행정을 수행하는 鄕令이 임명되었고, 軍師라는 법당군관과 級湌·대나마 등의 관등을 가진 村主가 있었다. 이러한 사실은 향이 천민집단이 아니라 군·현과 동질의 행정구획이었음을 보여준다. 향의 행정기관인 鄕司는 주·군을 통하여 중앙정부와 명령·보고계통이 연결되고 있었다.

　小京은 智證王 15년(514)에 阿尸村에 소경을 처음 설치한 이후, 진흥왕 18년(557)에 國原小京, 선덕왕 8년(639)에 北小京을 설치하였다. 그러나 이들 소경 가운데 통일기까지 존속된 소경은 국원소경(中原京)뿐이었다. 여기에다 문무왕 18년(678)에 北原小京, 문무왕 20년에 金官小京, 신문왕 5년(685)에 西原小京과 南原小京을 둠으로써 5小京制가 완성되었다.

　소경의 영역은 2∼3개의 영현을 거느린 군정도였다.⁰³¹⁷⁾소경의 장관을 태수라고도 하였다(≪三國史記≫권 44, 列傳 4, 金陽). 이는 소경의 영역이 군 정도이고, 그 장관도 군태수급이었음을 말한다. 하지만 소경에는 현이 두어지지 않아서 소경이 촌을 직접 지배하는 구조를 가지고 있었다. 일본 정창원에서 발견된 신라촌장적(D촌)은 서원경 관내의 촌들이 3km의 간격을 두고 10여 호의 촌락이 분포하고 있었음을 보여주고 있다. 그러므로 신라 통일기의 소경은 하나의 거대한 고대도시였던 것이 아니라 일부 중심지역에만 인구와 읍락이 밀집하였을 뿐이고, 그외의 소경 관내는 대부분 다수의 촌들로 이루어져 있어서 외관상 군현의 관내와 비슷한 모습이었다.

　소경의 중심읍락에는 소경의 관아가 있고, 중앙에서 파견된 지방관과 군관들이 있었다. 소경의 장관을 仕臣 혹은 仕大等이라 불렀으며 급찬에서 波珍湌의 관등보유자가 임명되었다. 사신의 아래에는 仕大舍(少尹)가 있어서 사신을 보좌하였으며, 그외에 지방인 출신의 吏職者들이 있었다. 軍官으로는 小京餘甲幢의 法幢主 3인과 法幢監 3인, 弩幢의 법당두상 3인과 법당벽주 9인이 파견되어 있었다. 이들은 소경에 편성된 법당의 군관직을 맡은 자들로서 사신의 지휘와 통제를 받았다. 소경사신은 州의 도독과 마찬가지로 일반 행정권, 경찰권, 병마권, 역역징발권, 조세 및 공물의 징수권, 사법권을 행사하였으며, 소경의 명령·보고계통에는 중앙과 직접 통하는 방식과 州司를 통하는 방식이 있었다.⁰³¹⁸⁾李仁哲, 앞의 책(1993), 215∼220쪽.