고려의 최고 정무기관인 중서문하성의 구성을 살펴보기 위하여는 먼저≪高麗史≫백관지에 기록된 관원 구성을 검토할 필요가 있다. 이제 백관지에 나타난 중서문하성의 인원 구성을 보면＜표 3＞과 같다.

　＜표 3＞에서 중서문하성은 25인의 품관과 271인의 이속으로 구성되어 있음을 알 수 있다. 그리고 이들은 그 성격상 좌우·상하로 구분되고 있음이 눈에 띈다. 즉, 좌우로는 당나라 제도를 기준으로 삼아 좌측은 문하성 소속이고 우측은 중서성 소속으로 양분되어 있으며, 상하로는 2품 이상의 宰臣과 3품 이하의 郎舍로 구분되고 있다.

　먼저 좌우의 구별을 검토하면 당제에 따라 문하성은 좌, 중서성은 우에 속 하게 되어 있다.≪高麗史≫백관지에는 중서문하성의 단일 관부에 좌우 모든 관원을 나열하고 중서성·문하성의 소속을 구별하지 않고 있지만 관직명으로 양자로 나눌 수 있다. 우선 郎舍 중에는 명확히 좌우로 표기된 직명이 있는데, 좌로는 左常侍·左諫議大夫·左補闕·左拾遺 등이 있는 반면, 우로는 右常侍·右諫議大夫·右補闕·右拾遺 등이 병립하고 있다. 또한 문하성 관직명으로는 門下侍中·門下侍郎平章事·門下平章事·知門下省事·直門下·門下錄事와 給事中·起居郎이, 중서성 관직명으로는 中書令·中書侍郞平章事·中書平章事·中書注書와 中書舍人·起居舍人이 있어 역시 양자가 구분된다. 중서문하성에는 당제상 좌우 어디에 속하는지 분명치 않은 參知政事 政堂文學·起居注 등도 있으나 대개는 문하성 계열과 중서성 계열로 병립되었다고 보여진다.

　이와 같이 중서문하성이라고 하면서도 그 관원 구성은 중서성과 문하성의 직관이 함께 포함되고 있으므로 중서성·문하성이 독립기관이 아닌가 생각하기도 하지만, 실제로는 양성이 단일화된 하나의 기구였음은 이미 말한 바 있다. 다시 말하면 양자의 관원은 비록 그 관직명이 구별되었지만 별개의 관부에서 각각 다른 직능을 행사한 것이 아니라 같은 중서문하성의 관원으로 동료적인 임무를 수행하였던 것이다. 오히려 중서문하성에 직능상의 차이가 있다면 중서성·문하성의 구별이 아니라 상하의 재신과 낭사의 구분이었던 것이다.

　고려의 중서문하성은 2품 이상의 재신과 3품 이하의 낭사로 구분된다. 이들은 같은 중서문하성의 관원이라 하지만 양자는 명확히 구분되어 어떤 면으로 보면 한 관부의 관원이라 볼 수 없을 정도였다. 이들은 한 관청의 상관과 하급관리라는 연계성이 없는 직능상의 구별이 있었다.

　고려의 宰臣은 宰相 또는 省宰라고도 불리웠는데, 백관지에 나타난＜표 3＞을 보면 문하시중·중서령·문하시랑평장사·문하평장사·중서시랑평장사·중서평장사·참지정사·정당문학·지문하성사 각 1인으로 도합 9인이다. 고려에는 5宰·7樞라 하여 재신이 다섯이었다 한다. 이 5宰란 재신이 5명이었다는 뜻이 아니라 관직이 다섯 개였다는 의미이다. 그것은 실제로≪高麗史≫세가나≪高麗史節要≫에 나타난 인사발령에 동시에 7, 8명이나 되는 재신이 존재하였기 때문이다.⁰⁰⁴⁶⁾≪高麗史節要≫권 13, 명종 20년 12월.
≪高麗史≫권 20, 世家 20, 명종 20년 12월.

　5宰는 門下侍中·平章事·參知政事·政堂文學·知門下省事의 다섯 관직이었다. 고려말 趙浚의 상서문에는 고려의 中書(중서문하성의 뜻)는 令(중서령)·侍中·平章(평장사)·參政(참지정사)·政堂(정당문학)의 다섯이 法天의 5星이었다 하여 이들을 5재로 보았다.⁰⁰⁴⁷⁾≪高麗史≫권 118, 列傅 31, 趙浚. 그러나 이제현의≪櫟翁稗說≫에는 都兵馬使의 판사로 시중·평장사·참지정사·정당문학·지문하성사를 들음으로써 이들이 5재임을 표시하였다.⁰⁰⁴⁸⁾李齊賢,≪櫟翁稗說≫前集 1. 조준이 중서령을 넣은 데 대하여 이제현은 중서령 대신 지문하성사를 포함시킨 것이다. 앞에서 본 바와 같이 사실상 중서령은 실직이 아니었고 지문하성사는 종2품의 재신직이었으므로 문하시중을 수상으로 한 이제현의 5재가 맞는다고 보아야 하겠다.

　문하시중은 중서 문하성의 최고직인 수상(冢宰)으로 실직으로는 가장 높은 종1품직이다. 중서령은 같은 종1품직이지만 실직이 아니었으므로 당연히 문하시중이 최고 관직이 되었다. 그러나 고려시대에는 때에 따라 문하시중이 결원일 때가 있었다. 이 때는 가장 서열이 높은 평장사가 수상이 되었다. 또한 수상이 이부의 판서를 겸하고 아상(2재)이 병부, 3재가 호부 등의 판사를 차례대로 겸하는 제도가 있었다. 따라서 특별한 비상시국이 아닌 이상 문하시중이 수상으로 判吏部事가 되었으며, 문하시중이 결원일 때는 평장사 가운데 가장 서열이 높은 재신이 판이부사로 수상이 되었다.

　평장사는 문하시중의 다음가는 정2품의 재신이다. 백관지에는 성종 때 내사시랑평장사와 문하시랑평장사 각 1인을 두었는데 문종 때에 가서 다시 중서평장사와 문하평장사 각 1인을 더 두었다고 한다. 그러나 실제로 고려의 평장사는 이와 같지 않았다. 즉, 고려시대에는 중서성과 문하성의 차관인 중서시랑과 문하시랑은 자동적으로 재상을 뜻하는 평장사의 관직명을 지니게 되어 있었으므로 중서시랑은 곧 중서시랑평장사이고 문하시랑은 문하시랑평장사를 의미하였던 것이다. 문종 때 중서평장사와 문하평장사를 두었다고 하였지만 정식으로 이런 관직명은 고려 말 복구된 관제에서나 보일 뿐 실제로는 중서시랑평장사와 문하시랑평장사를 뜻하였던 것이다. 오히려 고려에서는 평장사가 양성을 겸하는 同中書門下平章事를 가하는 경우가 보통이었는데 즉, 門下侍郎 同中書門下平章事와 中書侍郎同中書門下平章事가 그것이었다. 따라서 고려의 평장사는 중서성·문하성 각 1인이 아니고 각각 복수인 경우가 많았으며, 동중서문하평장사를 가하는 데서도 중서성과 문하성의 연관성을 엿볼 수 있다.

　평장사 밑에는 종2품의 재신으로서 참지정사·정당문학·지문하성사가 있었다. 참지정사는 당제에서는 他官에 있는 자에게 이를 가하여 재상직의 반열에 들게 하였는데, 고려에서는 엄연히 하나의 독립된 재상직의 명칭이었다. 이에 대하여 정당문학과 지문하성사는 고려 자체의 필요에서 생긴 독특한 재상직이었다. 정당문학은 문하에 능한 재신이 임명되는 것이 통례였고 지문하성사는 재부의 최하위직이었다.

　위에서 본 바와 같이 중서문하성의 재신은 문하시중을 수반으로 하여 평장사로서 문하시랑평장사·중서시랑평장사 및 동중서문하평장사가 있고, 그 밑에 참지정사·정당문학·지문하성사의 순으로 일원적인 구성을 이루었다. 즉, 이들은 중서성과 문하성의 구별없이 하나의 중서문하성의 재신으로서 함께 국가 중요 정무를 회의 결정하는 최고의 지위에 있었던 것이다.

　2품 이상의 재신에 대하여 3품 이하는 낭사라 하였는데 양자는 한 관청의 관원인 것이 이상할 만큼 전혀 그 직능이 달랐다. 따라서 같은 중서문하성의 관리이지만 대개 「宰臣·郎舍」 또는 「省宰·省郞」·「宰相·諫官」 등 양자를 구분하여 호칭하였다. 여기 낭사·성랑·간관이라 칭한 것이 바로 중서문하성 의 3품 이하의 관원을 말하는 것이다.

　3품 이하의 관원이라 하지만 실제로 낭사는 6품 이상의 參上官만을 가리킨다. 즉, 3품 이하에서도 정3품 좌우상시부터 종6품 좌우습유 14명만을 낭사라 하고 참외관인 종7품의 문하녹사와 중서주서는 일반 사무직으로 제외되었다. 따라서 중서문하성의 낭사란 3품 이하 6품 이상의 참상관을 가리킨다.

　같은 낭사라 하지만 중국제도에 따르면 세 부류로 나눌 수 있다. 그 중심이 된 것이 常侍 이하 간의대부·보궐·습유 등의 간관이고 또 하나는 기거주·기거랑·기거사인 등의 史官職이며 또한 급사중·중서사인의 判官職이 포함된다. 그러나 고려시대의 낭사는 실제에 있어서 이러한 직능의 구별을 넘어 같은 성랑으로 그들의 임무인 諫諍·封駁을 담당하였음이 특징이었다. 고려시대에 국왕에게 간언을 할 때 순수한 간관 뿐 아니라 기거주 등 사관직이나 급사중·중서사인 등 판관 등도 함께 참여한 사실은 이를 증명한다.

　이상에서 본 바와 같이 중서문하성의 관원 구성은 문하성·중서성의 좌우 구분과 재신·낭사의 상하 구분이 있었다. 그러나 실제에 있어서는 관직상 문하성과 중서성의 두 계열이 병치되고 있었으나 양자는 각각 따로 직능을 본 것이 아니라 중서문하성의 같은 동료로서 함께 임무를 수행하였다. 그러나 상하의 구분인 2품 이상의 재신과 3품 이하의 낭사는 같은 중서문하성의 관원이라 보기 어려울 만큼 따로 직능이 분리되고 그 성격도 달랐음이 특징이었다. 이러한 중서문하성의 구성은 그의 기능에서도 여실히 나타난다.