앞에서도 언급하였지만 고려시대 토지 분급제도의 근간을 이루었던 전시과가 처음으로 제정된 것은 경종 원년(976)의 일이었다. 그러나 이 제도가 마련되기까지는 나름대로의 역사적 배경을 지니고 있었다. 그러므로 전시과의 구체적인 내용을 고찰하기에 앞서 제정 당시의 시대적 배경을 살펴 두는 것은 이의 내용을 분석하고 특징을 이해하는 데 매우 유용할 것이다.

전시과의 제정이 경종 초년의 일이었던 만큼 전왕인 광종 때의 정치적 변화에 주목하지 않을 수 없다. 잘 알려진 사실이지만 광종은 즉위 후 한동안 기존의 정치세력인 호족 및 공신과 타협적인 자세를 유지하였다. 그러나 광종 7년(956) 이후로 일련의 개혁정치를 단행함으로써 기존의 호족 및 공신세력에게 일대 타격을 가하기 시작하였다. 그 해에는 奴婢按檢法을 시행하여 그들의 경제적·군사적 기반을 약화시켰으며, 동 9년에는 과거제도를 실시함으로써 유교적 소양을 갖춘 신진인사들을 등장시켰던 것이다. 특히 과거를 통해 새로 진출한 신예들은 이후 광종의 적극적인 후원 아래 기존의 호족과 공신세력을 대체할 하나의 정치세력으로 성장해 가므로 주목된다. 또 그 11년에는 백관의 公服을 제정하여 신구의 정치세력을 하나의 관료체제 안에 편입시키고자 하였고, 시기는 정확히 알 수 없으나 중국으로부터 文散階를 수용하여 기존의 관계와 병용함으로써 향후 새로운 관료체제가 형성될 수 있는 기초를 마련하였다. 이 같은 개혁정치와 함께 그 11년 이후로는 기존의 정치세력을 역모에 연루시켜 대대적으로 숙청하였다. 그리하여 광종 말년에는 마침내 “舊臣 중에 살아 남은 자가 겨우 40여 명 정도였다”고⁰⁰⁴⁶⁾≪高麗史≫권 93, 列傳 6, 崔承老. 하는 상태에까지 이르렀는데, 이 구신이 공신세력임은 물론이다. 이렇게 하여 광종 말년 경에는 광종을 도와 과거제를 주관하거나 과거를 통해 관계에 들어 온 문신관료들이 하나의 정치세력으로 자리잡게 되었다. 그러나 경종의 즉위와 함께 그 동안 억눌려 왔던 호족과 공신 세력이 王詵을 대표로 하여 재등장하였고, 이들은 광종 때 세력기반을 다진 문신관료들과 적지 않은 갈등을 빚게 되었다.⁰⁰⁴⁷⁾광종·경종 연간의 정치적 변화에 대한 보다 자세한 내용은 金甲童,＜광종과 경종의 왕권강화책＞(≪한국사≫12, 국사편찬위원회, 1993) 참조. 바로 이러한 과정에서 전시과가 출현하였고, 이에 따라 시정전시과는 두 정치세력 간의 타협적인 성격을 띠게 되었던 것이다.

정치적인 변화에서 뿐만 아니라 경제적 측면에서도 광종대는 매우 주목되는 시기이다. 우선 광종은 즉위 직후부터 州縣 歲貢額을 결정하여⁰⁰⁴⁸⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 貢賦. 전국적인 경제적 통제를 시도하였다. 그리고 정확한 賦稅源을 확보하기 위해 관원을 파견하여 量田을 실시하기도 하였다. 광종 6년과 7년에 楊州界內의 見州와 尙州界內의 若木郡에 행한 양전이⁰⁰⁴⁹⁾濱中昇,＜高麗前期の量田制について＞(≪朝鮮學報≫109, 1983).
金容燮,＜高麗時期의 量田制＞(≪東方學志≫16, 1975). 바로 그 실례이다. 이 때의 양전이 전국적인 것이었는지의 여부에 대해서는 이견이 없지 않으나, 전혀 위치를 달리하는 두 지역에서 같은 시기에 시행되었다는 점이 주목된다. 즉 필요한 경우에는 전국 어디에서나 양전을 실시할 수 있었을 것으로 생각된다. 따라서 이 때의 양전이 비록 전국적인 것은 아니라고 하더라도, 광종 연간에 이르러 전국 대부분의 토지가 중앙의 부세원으로 파악되었을 가능성은 충분히 있다고 믿어진다. 뿐만 아니라 광종은 陳田의 개간을 장려함으로써⁰⁰⁵⁰⁾≪高麗史≫권 78, 志 32, 食貨 1, 田制 租稅 광종 24년 12월. 새로운 부세원의 개발과 확보에도 노력하였다. 전시과는 바로 광종 때 마련된 이러한 경제적 기반을 바탕으로 제정될 수 있었던 것이다. 사실 전국 토지에 대한 파악이 제대로 이루어지지 못한 상태에서 토지(수조지)의 분급을 시행한다는 것은 생각하기 어려운 일이다.