고려시대 관청수공업은 중앙 관청수공업과 지방 관청수공업으로 나뉘어 있었다. 중앙 관청수공업은 開京의 중앙관청에서 조직·운영하던 수공업장으로 창·칼·갑옷 등의 군수품 및 국가행사에 필요한 물품, 그리고 왕실이나 귀족들에게 필요한 여러 가지 필수품, 사치품을 생산하였다. 지방 관청수공업은 금기방·잡직방·갑방 등과 같이 중앙관청에 제공할 공물을 위한 것과 지방관청 자체의 수요를 위한 것 등 두 종류의 물품을 생산하였다. 고려시대 관청수공업의 행정적인 관리 운영체계 상에서 최고의 담당기관은 공조였다. 공조의 기능은 산택의 관리와 수공업자인 工匠들을 통제하며 토목건축과 관련된 營繕을 맡아 보는 것이었다.

＜표 1＞의 14개 수공업관청 가운데 장복서·봉거서·공조서·내부시·도교서·잡직서 등은 주로 궁정 수공업품을 담당하였으며 나머지는 정부수요를 위한 일반관청 수공업품을 담당하였다. 각 수공업관청들의 직능은 아래와 같다.

선공시는 일명 장작감이라고도 하며, 정부의 건축 및 토목공사를 담당하였다. 군기시는 일명 군기감이라고도 하며, 주로 무기를 제조하는 기관이며, 내궁전고 역시 무기생산을 담당한 기관인 듯하다. 장복서는 왕족의 의복류를 제조·조달하는 기관으로 상의국이라고도 하였다. 내부시도 각종 직물과 의류를 마련한 관청이다. 공조서는 중상서라고도 하며 귀족들에게 수요되는 각종 장식품을 제조하는 기관이었다. 도교서는 그것이 폐쇄되었을 때 雜作局이 설치되었던 것에서 알 수 있는 것처럼 궁중과 궁부에서 각종 잡세공품을 제조하는 기관이었다. 도염서는 각종 염료를 제조하고 염색작업을 담당하던 기관으로서 어떤 때는 잡직서와 병합하여 織染局이 되기도 했다. 잡직서는 각종 직물의 제조를 담당한 기관이었다. 액정국은 국초에는 액정원으로 불리웠고 궁중에서 왕명을 전달하고 왕이 사용하는 문방구와 열쇠 등의 관리를 담당하고 궁중용 견직물 등을 관장했다. 봉거서는 왕실용의 車類를 관장하던 기관으로서 상승국이라고도 했다. 태악관현방은 국가의 음악을 취급하는 관청이었고, 태복시는 국왕이 타는 가마와 말을 관리하는 관청이었다.

＜표 1＞에서 주목할 만한 것은 먼저 수공업관청들의 등급은 단순히 생산의 규모나 중요성에 의해서만 규정되는 것이 아니라, 어느 계층에 수요되는 제품을 생산하는가에 따라서 규정되어졌다는 점이다. 다음으로는 국가가 수공업관청들의 비중에 따라 최고 정3품의 판사로부터 시작하여 최하 정9품의 승을 통해 행정적으로 지휘하고 통제하였다는 점이다. 또한 수공업관청들에 대한 행정 관리체계는 신분적 위계질서가 철저히 내재되어 있었다. 즉 판사·감·경·소감·소경·영·승·주부 등이 배치되어 행정적으로 지휘하는 체계가 세워져 있었으며 실무적인 일은 아전출신의 감작·감사·사·서령사·서사·기관·산사·계사 등으로 하여금 취급하게 하였다.

관청수공업에는 행정 관리체계와 함께 생산 관리체계가 정연하게 세워져 있었다. 관청수공업은 민간수공업에서 해결하기 힘든 수공업제품들을 조달받기 위하여 조직되어 있었기 때문에 업종별로 우수한 수공업자를 선발하여 기술자로 배치하였다. 그러나 선발된 자들 간에도 기술적인 차이가 있었고 국가는 그들을 차등을 두어 관리하였다.≪高麗史≫食貨志 工匠別賜條에 의하면, 우수한 기술을 가진 상층 수공업자에게는 다른 일반 공장들을 기술적으로 지도·통제하는 임무가 부과되어 있었으며, 그들은 그에 대한 대가로 지유·행수·교위 등의 직위를 받았다. 이렇게 상층 수공업자들에게 직위를 준 것은 그들의 생산의욕을 높이고 일반 수공업자들에 대한 그들의 통제와 감독을 강화시키는 데 일정한 역할을 했을 것이다. 그러나 그들에게 주어진 직위는 그 자체가 유명무실하고 일반 수공업자들을 가혹하게 억압하기 위한 하나의 수단에 불과 했다.

고려시대 지방 관청수공업으로는 각 도에서 운영하던 금기방·잡직방·갑방 등이 있다. 여기에는 수많은 공장들이 전속되어 있었다. 금기방·잡직방·감방의 생산조직은 지방관청의 수요를 위한 것이 아니라 중앙관청의 수요를 충족시키기 위하여 설치되었기 때문에 그 관리체계가 중앙의 그것과 비슷하였다.

한편 지방관청 자체의 수요를 위한 수공업장도 있었으나, 그 수나 규모면에서 미미하였다. 이렇게 지방관청 자체의 수요를 위한 수공업장이 중앙에서와 같이 전적으로 조직되지 않은 이유는 첫째, 지방관청들이 그에 필요한 필수품들을 백성들에게 조·용·조를 내게 하거나 강제로 징수하여 해결할 수 있었다는 데 있었다. 둘째, 각 지방에 수공업생산을 전문으로 하는 수공업 소들이 도처에 설치되어 있어서 거기에서 생산되는 생산물의 일부를 징수하며 수요에 충당할 수 있었기 때문이다. 셋째, 공해전에는 공수전·지전·장처전 등이 있었는데 그 수입으로서 관청의 사무용품과 관리들의 임시비용, 하급 아전들의 급료로 지불했기 때문이다.

그러나 보다 근본적으로 지방관청 자체의 수요를 위한 수공업장을 조직·운영하지 않은 이유는, 국가의 중앙집권력이 전국의 여러 군현에까지 침투되지 못했기 때문이었다.