조선 초기의 군사제도는 중앙의 五衛制, 지방의 鎭管體制로 이루어졌으며 이러한 군사제도는 身分制와 兵農一致制, 그리고 奉足制를 기반으로 한 군역제에 의해 유지되었다. 즉 이 시기 군역제는 良賤制的인 신분제에 따라 양인만이 군역 부담자로 간주되었고, 노비에게는 군역이 부과되지 않았다. 또 군인들은 병농일치제와 봉족제에 따라 각 지방에서 농사를 지으면서 봉족의 도움을 받아 일정한 기간 동안 番上 또는 留防하면서 군역의 의무를 수행하였다. 이와 같이 신분제·병농일치제·봉족제에 입각한 조선 초기의 군역제는 16세기로 넘어오면서 심각한 동요를 겪고 있었다.

군역제의 동요는 우선 봉족제의 변동으로부터 나타났다. 조선 초기의 군역 부담자는 무기와 軍裝, 馬匹을 위시하여 번상이나 유방 근무시 소요되는 경비와 식량 등 모든 것을 스스로 마련하여야 했다. 이러한 것들은 많은 경제적 부담을 요구하여 빈한한 軍丁이라면 혼자서 감당할 수는 없었다. 이러한 형편 아래 나타난 것이 봉족제였다. 봉족은 “무릇 (國役을 부담하는) 正丁 1명에게 餘丁을 주어서 그로 하여금 財力을 내어 정정을 돕도록 하는데, 이를 國俗에 봉족이라 일컫는다”¹⁸²⁾≪世宗實錄≫권 7, 세종 2년 정월 을사.라고 한 것처럼 정정 즉 戶首에게 재력을 보조하게끔 지급되는 丁이었다.¹⁸³⁾ 봉족제에 대해서는 아래의 글들이 참고된다.
金錫亨,＜朝鮮初期 國役編成의 基底＞(≪震檀學報≫14, 1941).
宮原兎一,＜李朝の軍役制度‘保’の成立＞(≪朝鮮學報≫28, 1963).
李載龒,＜朝鮮初期의 奉足制＞(≪朝鮮初期社會構造硏究≫, 一潮閣, 1984).
李泰鎭,＜軍役의 變質과 納布制 實施＞(≪韓國軍制史≫朝鮮前期篇, 陸軍本部, 1968).
閔賢九,＜朝鮮初期 軍事制度의 政治的 社會的 基盤＞(≪朝鮮初期의 軍事制度와 政治≫, 韓國硏究院, 1983).
李成茂,＜兩班과 軍役＞(≪朝鮮初期 兩班硏究≫, 一潮閣, 1980).
李景植,＜朝鮮前期 土地의 私的 所有問題＞(≪東方學志≫85, 延世大, 1994).
金鍾哲,＜朝鮮初期 徭役賦課方式의 推移와 役民式의 確立＞(≪歷史敎育≫51, 1992).

조선 초기 봉족의 지급은 호수의 貧富强弱을 분간하여 시행함이 원칙이었고, 빈부강약의 기준은 인구의 多寡와 토지의 廣狹에 있었다. 예를 들면 태종 4년(1404)에 책정되고≪續六典≫에 법규로 되어 있는 봉족호의 선정 기준은 2, 3결 이하의 토지 소유호였다.¹⁸⁴⁾≪太宗實錄≫권 7, 태종 4년 5월 계해. 그리고 호수는 국역의 종류에 따라 봉족을 지급받을 수 있는 전결소유의 下限이 정해져 있었다. 모든 호수가 봉족을 받는 게 아니었다. 다음＜표 1＞에서 보는 바와 같이 西班 관직에 들어가 군역을 수행하는 甲士 중 6결 이상, 양인 의무군역의 절대 다수였던 侍衛軍·船軍 중 5, 6결 이상의 토지 소유호는 봉족을 지급하지 않았다. 鎭屬軍은 2결 이하에만 봉족 1호를 지급하고, 守城軍은 3, 4결 소유자만으로 편성하고 봉족은 지급하지 않았다. 그후 태종 15년에 이르러서는 田結만을 기준으로 하던 것에서 人丁의 다소도 아울러 참작하였다.¹⁸⁵⁾≪太宗實錄≫권 30, 태종 15년 11월 갑진.

즉 당시 조선정부는 正軍·正丁을 내는 1軍戶를 5, 6결 정도의 토지소유호로 상정하고 이만한 액수에 달한 호에는 봉족을 지급하지 않고, 여기에 미치지 못하는 戶는 몇 개의 빈한한 호를 묶어 1군호를 편성하고 있는 것이다.¹⁸⁶⁾ 李景植, 앞의 글, 114쪽. 실제 取才를 통해 선출하는 甲士職은 노비가 5, 6口, 소유토지가 5, 6結 이상인 자라야 응시자격이 부여되었다.¹⁸⁷⁾≪世宗實錄≫권 59, 세종 15년 2월 경술. 당시 조선정부는 봉족지급의 상한, 갑사시취의 기준을 5·6결로 잡고 이 원칙에서 군역을 징발하고 있었다. 이것은 국가에서 자가생계를 유지하고 군역을 담당할 수 있다고 생각한 최소의 규모였다.

한편 호수와 봉족은 正丁과 助丁의 사이였지만 이에 머물기 어려웠다. 즉 이들은 지배예속관계에 놓이기 쉬웠다. 이것은 “장성한 자를 戶首로 만들고, 빈약한 자를 奉足으로 삼는다”¹⁸⁸⁾≪世祖實錄≫권 34, 세조 10년 8월 임오.라는 국가정책 속에서 현실적으로 전개되는 상황이었다. 2·3결 이하의 토지를 소유하는 빈약한 가호가 봉족호로 되고 있는 사정이 이런 관계를 유발하고 있었다. 이 시기에 늘 거론되는 폐단의 하나가 호수들이 그 봉족을 자신의 노예처럼 부린다는 것이었다.¹⁸⁹⁾≪太宗實錄≫권 24, 태종 12년 7월 임자. 富實人·豪强民들은 助戶를 많이 획득하였고, 양민을 점유하여 봉족이라 불렀으며, 혹은 군사를 隱占하여 봉족이라 부르며 노비처럼 사역하였다. 당시 권세가 있는 양반·토호들이 수많은 양민을 冒占하고, 긴 울타리를 쳐서 수십 가를 1호라 사칭하면서 토지겸병과 民人私占에 전력하던 배경의 하나도 여기에 있었다. 이런 사태의 확산과 지주제의 발달은 봉족제를 동요시키고 끝내는 더 이상 존립할 수 없는 형세로 몰고 갔다.

무단적인 방법으로 집권한 세조는 강력한 富國强兵政策을 추진하였다.¹⁹⁰⁾ 韓永愚,＜王權의 確立과 制度의 完成＞(≪朝鮮前期社會經濟硏究≫, 乙酉文化社, 1983) 참조. 세조는 즉위 직후부터 군역 부과의 불평등과 군액 감소에 대하여 단호한 조치를 취하여 군역의 평준화와 군액 증가를 위한 일련의 시책을 강력히 실시하였다. 號牌法을 실시하고(세조 5년;1459),＜號牌事目＞을 새로 만들면서 군역에서 누락된 隱丁을 철저히 색출해내려 하였다. 이러한 가운데 군액은 상당히 증가하고 있었다. 이를 기반으로 국방력을 강화하고 자신의 무력적 기반인 군인들의 생활안정을 도모하고자 하였다. 이러한 상황에서 保法이 만들어졌던 것이다. 세조 10년 10월 下三道(충청·경상·전라도)에 軍籍使가 내려갈 때 가지고 간 事目 가운데 보법의 성립을 알려 주는 기사가 나타난다.¹⁹¹⁾≪世祖實錄≫권 34, 세조 10년 10월 을미. 그 중요한 내용만을 간추리면 다음과 같다.

첫째, 2丁을 1保로 한다.

둘째, 田 5결은 1정에 준하도록 한다.

셋째, 奴子도 봉족수로 계산한다.

넷째, 주요 병종별 급보 단위는 다음과 같다.
　　　甲士 4보, 騎正兵 3보, 步正兵·騎船軍 2보

다섯째, 漏丁·漏戶에 대한 벌칙을 강화한다.

첫째·둘째 항목에서 보는 바와 같이 보법은 종래 토지와 인정을 함께 고려하여 파악하던 군역 편제방식에서 벗어나, 인정과 토지를 분리하여 파악하는 방식으로 전환하는 것이었다. 이미 대토지소유가 확대되는 상황에서 대체로 5, 6결을 단위로 그 안의 인정의 다소와 父子가 결합된 自然家戶를 참작하여 正軍을 내도록 한 초기의 군역 편제방식은 그 실행이 불가능하였다. 말단 관리들이 자의적으로 군역 행정을 처리할 여지가 있었다. 또 양반·토호들은 수십 결·수십 가를 묶어 1호라고 우겨대는 형편이었다. 그래서 세조는 인정은 인정대로 철저히 파악하여 2정을 묶어 1보로 편성하고, 토지는 토지대로 5결을 1정에 준하는 방식(土地准丁)을 고려한 것이다.

세조는 이렇게 해서 증가된 군액으로 국방력을 강화시키고 각 군인들의 軍戶를 富實하게 하려 하였다. 보법에 의해 갑사는 4보(8정), 기정병은 3보(6정), 보정병·수군(기선군)은 2보(4정)로 구성되었다. 만약 토지와 인정을 똑같은 비율로 놓고 고려한다면 갑사는 인정 4정, 토지 20결에 해당하는 군호에서 배출되는 것이고, 기정병은 인정 3∼4명, 토지 10∼15결에서, 보정병·수군은 인정 2정, 토지 10결 정도에서 나오게 된다. 이것으로 군호는 전보다 훨씬 부실하게 되는 것이다.

보법이 실시된 결과 군역의 평준화에 적지 않은 성과를 가져왔고 군액도 크게 증가되어 종전의 두배인 60만으로 늘어났다.¹⁹²⁾ 韓永愚, 앞의 책, 90쪽. 그러나 이 법은 시행 과정에서 많은 폐단과 부작용을 일으켜 농민들에게 과중한 부담을 지우게 되었다. 즉 보법의 특징인 ‘土地准丁’의 법은 본래 많은 토지를 가진 부호에만 해당하는 사항이었다. 그러나 실제에 있어서는 “비록 土田이 없는 자도 모두 計田 作保되어 그 수를 허위로 늘려놓았다”¹⁹³⁾≪成宗實錄≫권 45, 성종 5년 7월 신사.라고 한 바와 같이 5결도 되지 않는 빈한한 자들의 토지마저 말단 관리들에 의해 모두 丁으로 계산되고 있는 실정이었다. 이에 세조 10년 8월 梁誠之는 보법 실시 이후 “충청도는 본래 2만 호이던 것이 지금 11만 호가 되었고, 경상도는 본래 4만 호이던 것이 지금 30만 호가 되었다”고 군액 증가를 말하면서 “군호수는 비록 이전보다 배가 되었으나 精强하기는 옛날에 미칠 수 없다”고 하였다.¹⁹⁴⁾≪世祖實錄≫권 34, 세조 10년 8월 갑오 및 권 46, 세조 14년 6월 임인.

사실 토지에 군역을 부과하는 보법은 빈한한 농민보다는 대토지 소유자인 양반 지배층의 이해관계와 크게 어긋나는 것이었다. 따라서 이들은 보법에 대한 반론을 전개하면서 집요하게 수정을 요구하였다. 결국 성종대에 이르러 이런 반대 주장이 받아들여져서 보법 내용은 수정되었다. 성종 원년(1470) 전 5결은 1정에 준한다고 하는 ‘토지준정’의 기준이 폐지되었고, 호주의 소유노동력인 雇工을 보인에게서 제외시키고 奴子도 반정으로 감액하여 준정하였다. 이것이 성종 2년에 반포된≪經國大典≫에 그대로 오르게 되었다. 대규모의 토지 소유자나 노비와 고공을 많이 소유한 지배층에게 유리한 조치가 취해졌던 것이다. 이로써 조선 초기의 토지와 인정을 함께 묶어 파악하던 군역 편제방식은 오로지 인정만을 고려하는 방식으로 전환된 것이다. 이렇게 ‘토지준정’이라는 군역 편제방식이 폐지되자 16세기에 들어 지주제는 더욱 확대·발전하게 되었다.

조선 초기 5, 6결 단위의 토지와 인정을 함께 고려하던 군역 편제에서 단지 인정만을 고려하는 방식으로 군역제가 전환되자, 16세기에 들어 군사 및 보인이 군역을 피하여 유리·도망하는 현상이 광범하게 나타났다. 즉 오로지 인정만을 고려한 결과 토지가 없는 빈한한 농민들의 군역 부담이 가중되었고 이들의 군역기피가 심화되었던 것이다. 정군은 자신의 군역 임무에 동원되는 동안 소요되는 경비와 각종 보조 임무를 보인에게 요구할 권한이 있었다. 그런데 복무기간이 法定 이상이 된다든가 동원되는 군역 임무가 고될 경우, 보인에게 보다 많은 경비를 요구하지 않을 수 없었다. 또 후술하는 바와 같이 고된 군역을 기피하여 타인을 代立시키면 그 대립인이 요구하는 엄청난 대가를 자신의 보인으로부터 염출하지 않을 수 없었던 것이다. 보인은 이러한 부담을 도저히 감당하지 못하여 도망하여 버리는 예가 흔한 현상으로 나타났다. 보인이 없어진 정군은 이제 單身立役하는 처지가 되어 재산을 탕진한 나머지 끝내는 자신도 도망 유리하여야만 하였다. 이러한 연쇄관계는 여기에 그치는 것이 아니었다. 각처의 鎭과 浦가 이미 도망하여 버린 군사의 闕立을 本官에 보고하면 본관은 그 군사의 궐립에 대한 贖價를 그 군사의 一族과 이웃에게 강징하였던 것이다. 그리하여 그 일족과 이웃마저 도주하게 된다는 악순환이 보법 문란 이후 일반적인 현상으로 나타나게 되었다. 도망과 유리를 감행한 이들은 역의 의무가 없는 노비로 투탁하든가 아니면 僧徒로 혹은 宰相의 伴人, 또는 皂隷·羅將과 各司의 書吏 및 兩界 지방의 衙前 등 신분의 우열을 가릴 것 없이 보다 편한 처지를 택하여 옮아 갔다.¹⁹⁵⁾ 李泰鎭, 앞의 글, 214∼234쪽 참조.