이제 16세기에 들어와서 어떠한 세력이 어떠한 기구를 장악하여 어떻게 지방을 지배하였는가, 이들과 국가권력의 대행자인 수령과의 관계는 어떠하였는가를 검토해 보기로 하자. 조선 초기 이래 국가의 지방지배와 관련된 여러 가지 법적 조치들을 살펴보면 다음과 같다. 다음의＜표＞에서 보듯이 조선 초기 국가의 지방지배정책은 일관되게 지방세력이 성장하지 못하도록 억제하는 것이었다. 즉 고려시대의 귀족세력인 사심관과 연관되어 있는 유향소를 혁파하여 재지세력의 성장 가능성을 제거하고 나아가＜鄕愿推覈法＞과＜部民告訴禁止法＞을 만들어 재지세력의 발호를 억제하였다.

　조선왕조의 개국과 함께 새 왕조의 지배층은 고려시대의 재지지배층이었던 향리층을 사족층과 이족층으로 구분하여 향리를 단순히 행정사역계층으로 격하시키고 품관사족층을 국가의 지방지배의 동반자로 인식하여 왔다. 즉＜元惡鄕吏處罰法＞과 같은 조선 초기 향리층을 억제하는 일련의 정책은 향리층의 지위격하를 가져오게 하였다. 이에 대비하여 고려 말 添設職·檢校職 등을 통한 광범위한 품관사족층이 형성되었지만, 국가로서는 이들에 대하여 특별히 일반 양민층과 구별하는 정책을 써왔던 것은 아니었다. 즉 國役의 分定에 있어서 이들 품관사족과 일반 상민과의 구분이 크게 지켜진 것은 아니었다.

　그러나 다른 한편 재지사회에서의 향리와 품관사족의 구별은 중앙정부 차원에서보다 훨씬 늦은 것이었다. 즉 1530년대의 안동부 향안에는 사족뿐만 아니라 향리의 증손·사위·외손 등까지 입록되어 있었다. 이는 고려시대 이래 재지지배세력을 이루었던 향리층을 중앙정부 차원에서는 억제하고 견제하려고 했지만, 재지사회에서는 사족과 향리의 구별이 즉시 이루어지지 않고 서로 통혼을 하고 교류를 했던 것으로 보인다. 그러나 안동부에서도 16세기 중반 이후 점차 향리와 관련이 있는 족파를 향안에서 배제하기 시작하여 16세기 후반에 이르면 완전히 향리와 사족품관층의 구별이 일단락 된 것으로 이해된다.⁰⁰⁰⁶⁾金炫榮,＜1530年 安東地方의 鄕案, ‘(嘉靖庚寅)座目’의 分析＞(≪擇窩許善道先生停年紀念 韓國史學論叢≫, 一潮閣, 1992).
鄭震英,＜조선전기 안동부 재지사족의 향촌지배＞(≪조선시대향촌사회사≫, 한길사, 1998).

　향리세력의 억제에 어느 정도 성공을 거둔 중앙정부는 향리세력에 대신하여 새로이 재지품관세력이 대두되기 시작하자 이번에도 국가에서는＜부민고소금지법＞을 시행하는 등 토호품관을 억제하는 제반 조치들을 취하였다. 즉 개국 초의 주요 억제 대상이었던 재지세력이 향리들이었다고 한다면 15세기 후반 이후에는 그러한 억제 대상이 재지품관층으로 확대되어 갔던 것이다.

　16세기 이후 국가에서는 全家徙邊律을 정비하는 과정에서 사족과 일반 상민을 구분하게 되었다. 즉 사족과 상민을 엄격히 구분하기 시작한 것은 16세기 이후의 현상이었다. 즉 사족이 죄를 범하여 入居를 하게 되었을 때, 사족을 일반 양인이나 노비들과 똑같은 律로 적용할 수 없다는 데서 사족의 범위를 엄격하게 정하지 않을 수 없었던 것이다.

　兩界의 방비를 충실하게 하기 위하여 향리·역리·공사천을 중심으로 이루어졌던 세종대의 4차례의 徙民 입거에 뒤이어 중종대에 다시 북방 사민의 문제가 제기되었다. 중종 20년(1525), 정부는 朝官을 下三道에 파견하여 豪强品官과 無斷鄕曲, 元惡鄕吏를 抄出하여 사민할 것을 결정하였다. 호강품관이란 10석 이상의 公債不納者,⁰⁰⁰⁷⁾뒤에 15石, 정식으로＜入居節目＞이 확정되었을 때는 25石으로 늘어났다. 軍役을 피하는 양인을 1口 이상 冒占한 자를 초출하는 것이었다. 처음 하삼도를 중심으로 시행되었던 사민의 대상이 뒤에는 황해·강원·경기에까지 확대되었다. 중종 20년대의 사민입거 이후, 중종 38년에도 사민입거가 문제가 되고 여기에서 좀더 엄밀한＜入居節目＞이 마련되었다.⁰⁰⁰⁸⁾이 규정은 12개 조항으로 이루어졌는데, 사족과 관련된 조항은 12조의 “品官吏民이 감사, 수령을 고소하는 자”를 入居시키도록 하고 있다. 그러나 그 외에도 5, 9, 10, 11조는 豪强品官에 관련될 가능성이 많은데, 이 규정은 19년 후에 호강품관을 좀더 규제하는 방향으로 재정리되었다(≪中宗實錄≫권 51, 중종 19년 7월 경인·권 100, 중종 38년 2월 정해). 중종 20년의 ‘入居罪’는 품관이나 향리를 막론하고 비리행위자를 처벌하는 것이 목적이어서 품관에 대한 규제는 마지막 조의 品官吏民으로서 수령을 고소한 자에 대해서만 규정된 것이라면, 중종 38년의＜입거절목＞은 주로 호강품관을 겨냥한 것이었다. 즉 제1조가 호강품관으로 무단향곡하는 자, 제 3·4·5조도 주로 호강품관이 향촌에서 자행하는 불법행위 즉 양민이나 공사천을 모점하거나 공채를 납부하지 않은 경우를 들고 있다.

　이러한＜입거절목＞에 의하여 사민의 대상을 초출하는 가운데, 晋州의 留鄕所인 진주 생원 孫蘭直이 猾吏의 배척을 받아서, 손난직이 수령을 고소하고 非理爭訟하였다고 호강품관으로 지목되어 입거되게 되었다. 그런데 진주 유생들은 손난직이 억울하게 호강품관으로 지목되었다고 정부에 호소하여 兵曹와 정부에서 의논하게 되었다. 논의 결과, 손난직은 생원이므로 전가사변은 면하게 되었는데, 여기에서 다시 다른 사족과의 형평이 문제로 되고, 사족을 향리나 양민과 똑같이 전가사변할 것인가가 문제로 되었다. 즉 사족을 전가사변할 경우, 사족은 노비가 없으면 살아가지 못하는데, 강제로 사족을 입거시키게 되면 노비가 따라가지 않아 곧 유리하게 되므로 實邊의 의미가 없다는 것이다. 이에 따라 사족은 전가사변을 면하고 그 대신 之次律을 적용하기로 하였다. 이 때 사족이란 누구를 지칭하는지, 즉 사족의 범위가 문제가 된 것이다.

　이 때 정해진 사족의 범위는 자신이 생원·진사인 자, 내외에 顯官이 있는 자와 文武科 자손(문무과 급제자 및 그 자손)으로 제한되게 되었다. 여기에서 다시 현관의 범위가 문제가 되어 동서반의 正職 5품 이상, 監察, 6曹郞官, 部將, 宣傳官, 縣監까지를 현관으로 규정하게 되었다.⁰⁰⁰⁹⁾≪中宗實錄≫권 55, 중종 20년 8월 무신. 이 규정은≪各司受敎≫에도 수록되어 있다.⁰⁰¹⁰⁾≪各司受敎≫刑曹 受敎, 庚戌(1550년) 2월 27일.
≪各司受敎≫는 명종 원년(1546)부터 선조 4년(1571)까지의 수교가 수록되어 있고, 1573년 이후의 수교가 追錄되어 있다. 자신이 생원, 진사이거나 자신의 친가나 외가에 동서반 정직 5품 이상이나 감찰, 6조 낭관, 부장, 선전관, 현감 같은 현관이 있거나 문무과 급제자의 자손이 사족의 범주에 포함된다는 것이다.

　이상에서 보는 것과 같이 16세기 초반에 사족의 범위를 법적으로 규정하려는 논의가 사족에 대한 징계과정에서 논의되고 있다. 즉 사족을 일반 양인과 똑같이 徙民律에 적용할 수 없음을 지적하여 사민율을 적용하지 않고 지차율을 적용할 범위를 정하는 과정에서 비로소 사족의 법제적인 범위가 확정되는 것이다. 이 규정을 보면, 주요 관직의 보유와 과거합격 여부가 사족 여부를 가리는 가장 중요한 기준임을 알 수 있다.

　이러한 법제적 규정은 물론 향촌사회에서 사족인가의 여부를 가리는데 직접적인 기준이 될 수는 없었지만, 관직이나 재산, 통혼관계, 유교적 교양과 실천 등이 향촌사회에서 사족을 변별하는 여러 가지의 기준 가운데서 관직이 가장 중요한 기준이 되게 하는 근거가 될 것이다. 국가에서 파악하는 사족이란 이러한 본인이 과거에 합격하고 관직을 소지하였는가의 여부, 내외의 선조가 현관이었는가의 여부가 가장 중요시되고 있다. 이를 그 족속에까지 확대한 것은 문과와 현관 역임자에 한정하였다. 그럼에도 불구하고 사회적으로 파악되는 사족층은 이러한 요소를 갖춘 사람과 그 족속을 의미하는 것으로 확대해석되고, 사족지배체제는 이러한 신분층이 그들의 지배적인 지위를 지속시키려는 정치·경제·사회 등 여러 제도와 이데올로기의 총체를 말한다고 하겠다.

　또한 16세기 중엽, 국가에서 계속적으로 사족과 상민의 엄격한 구분을 지시하는 傳敎가 내리는 것은 이 시기가 사족과 상민의 班常制的인 구분이 실현되어 가는 시점임을 보여준다. 명종은 우리 나라에서 사족과 상인의 구분이 엄격하여 중국과는 다르다는 것을 말하고 15세기 중엽부터 사족을 능욕하거나 구타한 자에 대해서 전가사변의 律을 적용하였는데 중간에 권신들에 의해 폐지되어 朝官사족과 상인의 구분이 문란하게 되었다고 말하고, 앞으로는 사족을 능욕하거나 구타하는 상인과 천인에 대해서는 전가사변율을 적용하라고 말하고 있다.⁰⁰¹¹⁾≪各司受敎≫刑曹 受敎, 甲寅(1554년) 4월 4일.

　물론 이러한 법제적인 신분 범위 규정이 실제로 향촌사회에서 그대로 적용이 되었는가는 의문이지만, 이러한 법제적 규정이 계층간의 通婚이라든가 사회활동 등에 영향을 미쳤을 것임은 분명한 사실이다. 즉 국가에서 사족에 대한 기준을 생원, 진사, 문무과 등 관직취임 자격과 관직취득 여부를 가지고 설정한 이후 관직취임 자격과 관직취득 여부는 향촌사회에서도 가장 유력한 계층구분의 요소가 되었다.

　이렇게 보면, 15세기 조선의 개국 초부터 조선 후기까지 계속적으로 이어지는 품관층의 실체가 무엇인가가 궁금해진다. 물론 품관층의 정치적·사회적 지위는 이러한 시기적 변화에 따라 달라졌으리라고 추측되기도 한다.

　‘品官’은 在地품관·留鄕품관·閑良품관·受田품관 등의 용어에서 볼 수 있듯이, 科田法에서 새로운 지배층으로 인정을 받아 軍田을 受給받음으로써 조선 초기의 광범한 지배집단의 모체를 이루는 것으로, 고려 말에는 檢校職이나 添設職 등의 職事는 없고 品階만을 받은 층을 품관이라고 지칭하였다.⁰⁰¹²⁾韓永愚,＜麗末鮮初의 閑良과 그 地位＞(≪韓國史硏究≫4, 1969).
李成茂,≪朝鮮初期 兩班硏究≫(一潮閣, 1980). 그러나 조선 중기 이후 품관이 留鄕化·在地化함으로써 그리고 유향소를 구성하고 향임층을 맡게 되면서, 이제는 관직을 가지지 않았지만 향임을 맡는 층을 품관이라고 하였고, 18세기 이후에는 향임층이 세습화되어 향족을 품관이라고 지칭한 것으로 보인다.

　그럼에도 불구하고≪經國大典註解≫에 “품관이란 이미 9품 정종의 품계에 들어온 자를 말한다. 바로 유품관이다. 따로 한 고을의 풍속을 맡은 자들이 있는데, 서울에 있으면 경재소이고 시골에 있으면 유향소이다”⁰⁰¹³⁾≪經國大典註解≫後集 刑典.라고 하여 품관에 대한 주석을 붙이고 있는 것을 보면 품관이라는 용어가 많은 사람들이 함께 동의할 수 있는 용어로 정착되지 못했다는 것을 보여 준다. 이는≪中宗實錄≫에서도 북도의 풍속을 논하면서 품관이라는 용어에 대해서 다시 “鄕中의 士類를 품관이라고 한다”는 주석을 붙이고 있는데서도 알 수 있다.⁰⁰¹⁴⁾≪中宗實錄≫권 45, 중종 17년 6월 병자.≪경국대전주해≫에서는 품관을 유품관과 재지품관으로 나누어 보고 있는데 반해서≪중종실록≫의 주해는 품관을 향중사류라고 규정하였다. 이 두 해석 사이에는 많은 차이가 있지만, 실상 품계만을 받은 많은 流品官들이 향중에 사류로서 거주하고 있으므로 향중사류라고 해석하는 것도 큰 무리는 아닐 것이다.

　＜部民告訴禁止法＞에서도 관찰사, 수령에 대해 고소를 할 주요 계층으로 品官吏民을 들고 있는데, 품관이 향촌사회의 가장 중요한 세력임을 말해주는 것이다.⁰⁰¹⁵⁾≪經國大典≫권 5, 刑典 訴冤. 향촌사회에서 품관의 발호를 금지하는 것이 국가권력을 강화하는 요체였던 것이다.⁰⁰¹⁶⁾≪大典後續錄≫권 5, 刑典 公賤·雜令. 즉≪大典續錄≫·≪後續錄≫등에서도 품관으로서 수령과 백성을 침학하는 자에 대해서 徙邊律을 적용하여 억압하고 있는 것이다.

　일반적으로 품관은 유향소의 좌수·별감을 배출하는 모집단으로 이해된다. 즉 품관 중에서 좌수·별감이 천거되어 경재소에 의하여 임명되는 것이다. 즉 좌수·별감과 함께 그 지역을 대표하는 재지세력인 것이다.

　이렇게 사족과 상인이 구분되어 사족지배체제가 정착되어가는 과정에서 더 나아가 이제 16세기 말∼17세기 초에 들어서면 향촌사회의 지배층 안에서도 품관과 사족을 구별하는 분위기가 나타나기 시작하는 것으로 보여진다. 즉 향교에서 座次를 구별하는 문제라든가,⁰⁰¹⁷⁾李　滉,≪退溪全書≫附錄＜言行錄＞권 2. 사족과 품관층이 확연히 구분되어 나타나는 현상이 그것이다. 사족층은 중앙의 관직에 어떻게 연결되었는가 하는 것이 주요 판단 기준이고, 지배층이면서도 그러한 관직과 연결된 적이 없는 층이 유향소의 좌수·별감 등 향임으로서 향권과 일정한 관련을 가지는 층이 정립되는 것이다.⁰⁰¹⁸⁾李文載,≪石洞遺稿≫권 6, 漫記.