수령지위의 강화책은 이미 조선 초기부터 대대적인 군현제 정비와 함께 태종 6년(l406)의 留鄕所혁파 논의, 그리고 동왕 11년의 鄕愿推劾法과 세종 초기 部民告訴禁止法의 제정 등을 통해 지속적으로 추구되어 왔지만,⁵¹⁵⁾李樹健, 위의 책, 243∼244쪽. 임란 이후 이러한 조치는 새로운 차원에서 추구되었다. 정부는 체제붕괴의 위기를 타개하기 위해 생산기반의 복원, 양역의 확보, 그리고 안정적인 국가재정체계의 수립을 목표로 국가를 재건하려는 제반정책을 강구하였다. 특히 정부는 중앙집권적 체제확립을 목표로 향촌정책을 보다 치밀하게 수행하고자 했다.

　17세기 정부는 향촌의 사정과도 관련해서 우선 향촌지배정책의 한 축을 수령제운영의 강화에 두고, 이에 따라 신중한 수령선택과 그 임무수행을 감독·감시하는 처벌장치의 강화조치를 빈번하게 취해 나갔다.⁵¹⁶⁾吳永敎, 앞의 책, 47∼48쪽.

　이러한 관 주도의 향촌통제책은 특히 숙종대에 들어오면서 본격적으로 추진되기 시작히였다. 숙종은 지방사회의 문제를 해결하는 데에는 수령의 역할이 특히 중요하다고 생각하여, 수령의 數遞를 경고하고 대간들로 하여금 수령에 대한 탄핵을 신중히 하라고 강조하였다.⁵¹⁷⁾金仁杰,≪朝鮮後期 鄕村社會變動에 관한 硏究－18, 19세기 「鄕權」담당층의 변화를 중심으로≫(서울大 博士學位論文, 1991), 114∼117쪽. 한편 수령을 통제하기 위해서 왕의 측근인 侍從之臣을 어사로 파견하는 것이 가장 주효할 것이라고 판단하여, 지속적으로 암행어사 및 각종 어사를 지방에 내려보냈다.

　어사의 파견도 아무래도 한계가 있기 때문에 숙종 34년(1708) 2월 숙종이 ‘代柱帖’을 만들어 항시 옆에 두고 보겠다고 할 정도였는데, 이것은 중요한 의미를 지닌다고 생각된다. 대주첩은 감사나 어사들에 의해 높이 평가된 수령의 명단을 의미하는 바, 이는 곧 어사들이 제대로 임무를 수행하는가 하는 점을 감시하는 기능을 하는 것으로서 그 모두를 왕의 통제 아래 두겠다는 뜻을 내포하는 것이었다.⁵¹⁸⁾金仁杰, 위의 책, 114∼116쪽.

　이러한 조치에 이어 숙종 39년에는 비변사에서 八道句管堂上·有司堂上制를 마련함으로써 관 주도의 향촌통제책의 기본구조가 이루어졌던 것으로 보인다. 8도구관당상·유사당상제는 비변사에서 당상관으로 하여금 각 도에서 올라오는 공문 및 각종 공사를 원활하게 처리하기 위해 고안된 것으로서, 각 도를 맡는 구관당상을 두고 유사당상 4인으로 하여금 구관당상을 도와 각각 2개도씩을 담당하도록 한 것이다.≪續大典≫이후의 「외관격식」조에 수령이 임지에 부임하기 전에 ‘시원임대신·6조판서·군문대장·사헌부와 사간원 관원, 이조銓郎’외에 비변사의 「본도구관당상」을 찾아보도록 하는 규정을 마련한 것은 구관당상과 지방관들과의 관계를 이해하는 데 시사하는 바가 크다. 8도구관당상을 둔 것은 지방관들을 감사에게만 맡겨 두지 않고 비변사에서 직접 통제하고자 한 것으로, 향촌사회에 대한 중앙정부의 직접적인 통제의 강화라는 특징을 잘 보여준다.⁵¹⁹⁾金仁杰, 위의 책, 121쪽.

　영조대에 들어서도 왕권강화책을 모색하는 가운데 ‘京外久任之法’을 다시 강조하고 수령의 「立碑生祠」를 금지시키며 수령의 천법을 강화하여 정식화시켰으며, 이어 어사를 파견하여 감독기한을 무제한 부여하는 한편＜久任節目＞을 반포하고 비변사의 유사당상 외에 그간 제대로 기능하지 못했던 구관당상제를 신칙하여 영조 10년(1734) 정월 備局堂上 가운데 8도구관당상을 다시 임명하는 등의 조치를 취해 나갔다. 그의 정책은 기본적으로 숙종대에 제시되었던 것을 완성한다는 의미를 지니는 것이었다.⁵²⁰⁾金仁杰, 위의 책, 125쪽.

　이와 함께 정부는 수령강화정책에서 한 걸음 더 나아가 구체적으로 생산의 현장이자 통치의 객체인 향촌사회의 민에 대한 통치조직을 정비하고 운영직임을 확정하는 데 노력을 기울였다. 바로 공적 사회제도로서 面里制와 五家作統制를 수립하고 향촌에 대한 체계적이고 지속적인 지배를 도모하였다. 동시에 재지사족에 대한 통제책이 강력히 시행되었다. 營將制의 실시, 書院濫設 금지조치 등과 함께 전통적인 재지세력의 권력기구인 유향소(또는 향소)의 기능을 국가가 장악하려 했던 것이다.

　임란 이전 조선왕조는 집권체제의 확립을 목표로 고유한 위상과 운동논리를 지닌 향촌내의 여러 사회조직에 주목하여 이를 정비하고 활용하려 하였다. 국가권력과 대응되는 재지사족들도 여러 사회조직을 활용하여 향촌사회의 운영에 깊숙이 관여하고 자신들의 계급지배를 관철하려 했다. 그 가운데 한 기구가 중앙의 京在所와 일정한 연계를 지니면서 재지품관층이 군현을 단위로 조직하였던 유향소였다.

　조선왕조가 중앙집권적 통치체제의 수립을 위한 제반정책을 적극적으로 시행한 결과, 향리를 비롯한 기존 지방세력은 점차 약화되어 수령의 행정실무자적 지위로 전락되어 갔다. 이를 대신해서 유향소를 중심으로 한 재지사족층이 점차 성장하여 새롭게 향촌지배질서를 구축해 나가면서 수령에 대한 영향력을 행사하고 있었다. 이 때문에 유향소는 중앙권력의 집권화시책에 반한다고 해서 몇 차례 혁파되었다가 결국은 다시 부활되었다. 이 과정에서 유향소의 지방분권적 요소는 상당히 약화되었지만, 경재소와 재지사족과 복합적으로 연계되면서 그 나름의 기능을 하고 있었다. 경재소와 유향소는 구성원이나 소재지 또는 기능상에서 볼 때 별도의 기구로 여겨지나, 유향소에 대해 ‘分京在所’라 표현하는 것처럼 서로 동반적이며 상하관계를 유지하는 기구로 볼 수 있다.⁵²¹⁾吳永敎, 앞의 책, 34∼35쪽. 경재소와 유향소는 중앙집권적 체제를 확립하고자 하는 국가의 의지와 재지세력의 자치력 제고의 절충기관으로서 조선 전기 이래 경향에 존재하며 각각 역사적 소임을 다하고 있었던 것이다.

　재지사족은 한편으로는 경재소와 연결되면서, 향안을 모체로 한 향회를 통해 유향소를 장악하고 그 지역의 부세운영과 인사권을 통해 吏民통제를 수행하였다. 이 밖에도 향교·서원을 장악하여 鄕論을 주도하였고 군현 전체적으로 향약을 실시하거나 또는 각 동리별로 생산공동체의 질서유지를 위한 동계·동약을 하부조직으로 갖추고 있었다. 이들 제조직과 규약은 병렬적이고 상호보완적으로, 그리고 종횡으로 연결되어 있었다. 이로써 재지사족은 중앙집권화의 와중에서도 농민층의 지속적인 저항에도 불구하고, 수령권과 일정한 타협을 이루면서 그들의 전체적인 이해를 관철시켜 나아갔다.⁵²²⁾鄭震英,＜16,17세기 재지사족의 향촌지배와 그 성격＞(≪역사와 현실≫3, 1990), 112쪽.

　그런데 선조 36년(1603) 전후 국가기구의 정비과정에서 경재소가 혁파되면서 분소인 유향소의 지위에도 커다란 변화가 나타났다. 유향소는 거듭된 치폐 과정에서 자치기능이 점차 약화되고 있던 바, 이제 임면권자가 경재소에서 수령으로 바뀌면서 수령에의 예속도 쉽게 연결될 수 있었다. 한편 향소는 軍役差定을 비롯한 군무에 종사하고 있었는데, 효종년간의＜營將事目＞의 반포 이후 영장에 의한 향소 처벌이 행해졌고, 이에 따라 향임(향소의 직임)의 지위가 낮아지는 상황이 초래되었다. 향소가 군현통치의 보조업무에만 종사하고 수령권에 대응되는 자치기구로서의 면모가 약화되어 갈 수밖에 없었다.⁵²³⁾吳永敎, 앞의 책, 243∼245쪽.

　따라서 사족들은 향임을 기피하고 재지사족이 아닌 새로운 계층들이 거기에 참여하게 되며, 그 결과 향소는 사족들의 강력한 지배로부터 벗어나게 되었다. 향소의 이탈은 이를 통하여 장악하였던 부세권의 상실을 의미하는 것이며, 이는 사족들의 지배력을 무기력하게 만드는 요인으로 작용하였다.

　이에 대응하는 사족들이 향약실시·읍지편찬·鄕案重修 등을 통하여 16세기 이래의 지배체제로 복귀하려고 했으나, 그러한 노력은 별다른 실효를 거둘 수 없었다. 현실적으로는 전통적인 지배력이 강고하였던 일부 지역에서만, 그것도 관권의 지원을 바탕으로 해서야 비로소 가능하였다. 향약실시에 있어서는, 17세기 전반에는 자치력이 전보다 약화되고 거기에 관권의 개입이 서서히 이루어지고 있었지만, 그 여맥은 그대로 유지되고 있었다. 그러나 17세기 후반 이후로는 향약기구가 보유하는 자치력은 급속히 약화되면서 향약은 형해화되기 시작하였다. 향약의 주도권이 수령에게로 완전히 귀속됨에 따라 사족의 입장보다는 수령의 입장이 강하게 반영되는 추세로 나아가게 된 것이다. 수령들은 사족들이 향촌사회에서 장악하고 있었던 부세권을 매개로 향약을 수령의 부세책납기구로 변질시켜 버렸다.⁵²⁴⁾韓相權,＜16,17세기 鄕約의 機構와 性格＞(≪震檀學報≫58, 1984), 67∼68쪽.

　이러한 가운데서도 17세기에 재지사족들은 새로운 권력기구라 할 서원의 건립 등을 통해 자신의 세력기반을 공고히 해 나가는 한편, 수령권과의 타협이 전제된 것이기는 하나, 향안의 복구와 향회의 장악을 통해 어느 정도까지는 이민을 통제하고 부역체계에까지 일정한 영향력을 행사할 수 있었다. 그러나 이러한 영향력도 18세기 중반에 접어들면서(숙종대 후반에서 영조대 전반에 이르는 시기) 향안에의 입록이 급증하는 현상과 향안追入이 종식되거나 향안이 풀어 헤쳐지는 현상으로 상징되듯이 크게 동요하게 되었다.⁵²⁵⁾金仁杰,＜朝鮮後期 鄕村社會構造의 變動＞(≪邊太燮博士華甲紀念 史學論叢≫, 知識産業社, 1985), 778∼780쪽.

　이러한 변화에 대비해서 주목되는 것은 향리조직과 기능의 강화라는 점이다. 임란 이후 사회변화에 대응해서 수취제도와 그 운영방식이 점차 변화해 갔다. 광해군대에서 숙종대에 걸쳐 점차적으로 확대실시된 대동법, 영조 36년(1760)부터 실시된 北摠法, 還穀의 점차적인 부세화, 군역에서의 里定法과 均役法실시, 17세기 말 이후 일부 부세의 금납화 등이 그것이다.⁵²⁶⁾大同法과 比摠法에 대해서는 金玉根,≪朝鮮王朝財政史硏究≫(一潮閣, 1984) 참조.
還穀의 부세화에 대해서는 오일주,＜朝鮮後期 國家財政과 還穀의 賦稅的 機能 강화＞(延世大 碩士學位論文, 1984) 참조.
均役法에 대해서는 鄭演植,＜17·18세기 良役均一化政策의 推移＞(≪韓國史論≫13, 서울大 國史學科, 1985) 참조.
부세의 금납화에 대해서는 方基中,＜17·18세기 前半 金納租稅의 성립과 전개＞(≪東方學志≫45, 1984) 참조. 중앙정부의 관 주도 향촌통제책 강화와 함께 이러한 변화는 지방행정에 있어서 새로운 직무와 기구의 강화를 필요로 했다. 수령을 보좌하면서 직접 지방행정의 실무를 맡고 있는 향리의 조직과 직임이 늘어나고 강화되는 것은 필연적인 것이었다.

　조선 초기부터 정부의 중앙집권화 노력으로 향리는 점차 지방의 토착지배세력으로서의 성격이 약화되고 수령의 지방행정의 실무자로 변질되어 가는 한편, 향리조직체계에 있어서도 변화가 생겨났다. 6房이 향리집단의 핵심조직으로 점차 자리잡아 가면서 향리는 호장층·6방층·色吏層의 세 계층으로 위계질서가 형성되었다.⁵²⁷⁾李成茂,＜朝鮮初期의 鄕吏＞(歷史學會 編,≪韓國史論文選集≫(Ⅳ), 一潮閣, 1976), 68쪽.

　그러나 후기로 오면서 호장층은 향리들을 대표하는 명예적인 존재로 점차그 기능이 약화되고 그의 근무처인 邑司도 노비관리나 雉鷄紫炭조달에 관련된 잡무를 담당하는 하나의 적임으로 변질되었다.⁵²⁸⁾李樹健, 앞의 책, 304∼305쪽. 그 대신 행정의 실무를 직접 수행하는 6방을 비롯한 아전들이 집무하는 관청인 作廳이 이서집단의 중심기구로 자리잡게 되었다.

　그런데 이러한 6방 중심의 향리조직도 조선 후기 사회변화 및 정부의 새로운 향촌통제책이나 수취제도의 개혁조치에 대응해서 많은 변화가 일어났다. 수령이 지방행정을 직접 수행한다고 하는 성격 때문에 수령권이 강하되는데 따라 향리의 기능도 강화되어 갈 수밖에 없었다. 또한 본래 6방에 속한 업무가 기능적 필요성에 의해서 특화되거나 조선 후기 제도의 변화에 대응해서 새로이 성립된 직임이 독자적이고 중요한 기능을 지닌 「色」으로 발전해 가는 경우가 많아졌다. 承發·軍器色·田稅色·歲抄色·戶籍色이나 大同色·均役色·訓練色·御營色·束伍色·禁■色·雇馬色 등이 그것이다.⁵²⁹⁾金弼東,＜朝鮮後期 地方吏胥集團의 組織構造(上)＞(≪韓國學報≫28, 1982), 107∼108쪽. 지역에 따라서는 刑吏廳·戶房所·工房所 등 6방별로 별도의 청사를 가지는 경우도 있었고, 특수한 분야의 직임의 확장·분화 등 행정의 분화에 따라 이서집단과 관련된 기구(청사)의 분화·별설(書員廳·戶籍廳·通引廳 등)이 현저해졌다.⁵³⁰⁾金弼東, 위의 글, 100∼101쪽.

　이러한 추세 속에 조선 후기에 오면 호장, 6방임, 기타 色吏의 계층적 범주는, 현실적 위계관계를 나타내는 「層」이라는 성격이 점차 약화되고, 각 직임이 갖는 현실적인 힘이 그 위치를 결정하는 구조로 변화되었다. 특히 承發·都書員·大同色·邑倉色 등의 직임은 이방을 제외한 다른 6방임들에 결코 뒤지지 않는 위치에 있었다고 한다. 이러한 현상은 조선 후기의 향리집단의 「신분적」 성격이 약화되고 「기능적」 성격이 강화되는 추세와 관련이 있다.⁵³¹⁾金弼東, 위의 글, 110∼111쪽. 향리의 기능강화에 수반된 경제적 이권 때문에 조선 후기 사회변화의 추이 속에서 원래 향리가 아니었던 자들이 향리의 직임을 얻기 위한 노력이 전개되는 것은 필연적이었다. 결국 기존의 향리층과 새로운 假吏層간에, 그리고 계층내부에서 향리직임을 둘러싼 갈등·경쟁체제가 격화되어 가면서 새로운 계층분화가 이루어지고 향리의 계층적 성격도 점차 변질되어 갔다.⁵³²⁾金弼東,＜朝鮮後期 地方吏胥集團의 組織構造(下)＞(≪韓國學報≫29, 1982), 109∼111쪽.

　한편 향리기능의 강화현상과는 반대로, 재지사족층의 이해를 대변해서 향리를 규찰하며 향풍교화를 담당해 왔던 향소의 향임층이 조선 후기에 들어와 점차 「役人化」하면서 향리집단에 의해 수행되던 행정적인 실무를 함께 수행하게되었다. 그러나 향리집단의 향임층에 대한 기술적 우위 때문에 업무의 중심은 향리집단에게 주어질 수밖에 없었다고 생각된다.⁵³³⁾金弼東, 위의 글, 116쪽. 물론 향소의 座首·別監 등 향임들도 직무분장을 통해 행정에 참여하였지만,⁵³⁴⁾金龍德,≪鄕廳硏究≫(韓國硏究院, 1978), 89∼94쪽. 羅州牧의 직무분장의 예를 들어보면 座首(1인)－大小事務(都檢察), 兵房別監(1인)－捉虎·捕盜 및 타국인 剽到 관련사항, 工房別監(1인)－도로·교량의 修治 신칙, 官廳都監(1인)－대소 享祀祭物의 看檢, 雇馬都監(1인)－轎·馬 검찰, 그리고 各倉監官(5인)－각 倉의 捧稅 등이다. 복잡화되어 가는 업무체계를 몇 명의 향임이 통할하는 것은 무리였을 것이다.

　이와 같이 종래 향촌사회에 영향력을 행사해 오던 재지사족층이 점차 지방행정 및 수취구조에서 배제되고, 새로운 계층에 의해 침투되고 있던 향소와 향리집단이 19세기에 가면 수령권 강화와 맞물려 새로운 수탈구조, 즉 「守令－吏·鄕 수탈구조」를 형성하면서, 농민뿐만 아니라 잔약한 재지사족조차 그러한 수탈의 대상에 포괄되는 현상이 나타났다.⁵³⁵⁾高錫珪,＜19세기 前半 鄕村社會 支配構造의 性格－‘守令吏鄕수탈구조’를 중심으로-＞(≪外大史學≫2, 1989).