사족중심의 향촌질서는 18세기에 들면서 크게 흔들리기 시작하였다. 여기에는 여러 가지 원인이 있었지만 가장 중요한 요인은 사족들의 물적 토대의 동요, 축소였다. 조선 중기에 재지사족이 향촌사회에서 향론을 주도하고 각 권력기구를 장악하면서 그들의 지배적 지위를 확보해 나갔던 배경에는 토지와 노비를 비롯한 물적 기반이 있었다. 여러 자료에서 보이고 있는 것처럼, 향촌사회에서 대부분의 토지는 사족에게 집중되어 있었다. 공동체적 질서가 그것을 떠받쳐 주고 있었음은 물론이다. 그러나 소농경영의 지속적인 성장에 따른 노비의 자립, 노비도망 등으로 인해 사족들의 그러한 물적 토대는 크게 위축되어 나갔다. 또한 빈번히 발생하고 있던 전호들의 항조운동 역시 사족들의 경제기반에 큰 타격을 주었다. 이 시기의 변동은 기본적으로 농업 생산력의 발전에 기초한 소농경제의 성장, 농민층 분화에 기초한 것으로 이는 기존 사족지배체제의 물적 토대를 근본으로부터 흔들어 놓았던 것이다.

　사족세력의 약화와는 반대로 민인들 가운데에는 17세기 이후 농업 생산력의 비약적인 발전과정에서 경영면적의 확대, 상업적 농업의 경영, 임노동의 고용 등을 통해 부농층이 새로이 대두하기 시작하였다. 이들 가운데 일부는 자신들의 경제적 능력을 바탕으로 수령과 결탁하여 新鄕으로 등장하였는데, 이들의 등장은 필연적으로 사족과의 마찰을 초래하게 되었고 나아가 향촌사회 모습을 바꾸어 놓았다. 향촌사회에서 나타나고 있던 변동은 기존의 권력기구상에도 반영되지 않을 수 없었다. 사족의 입장을 대변해 왔던 鄕所가 수령의 시녀로서 아전들과 어깨를 나란히 하게 된 것이 그 단적인 예라고 할 수 있다. 이러한 과정에서 향안을 모체로 한 鄕會, 鄕規(鄕約)에도 변화가 나타났다. 향안은 17세기 이래 복구되어 나름대로의 기능을 유지해 오고 있었지만 18세기 중엽을 전후로 하여 관권에 의해 罷置되거나 그 추가입록이 불가능해지고 있었다. 향안이 존속하는 경우라 하더라도 그 濫陞이 수령에 의해 조장되고 재정확보의 명목으로 이용되는 것이 고작이었다.⁰⁵⁰⁾金仁杰,＜조선후기 鄕案의 성격변화와 在地士族＞(≪金哲埈博士華甲紀念史學論叢≫, 知識産業社, 1983).

　물적 토대가 크게 약화된 사족들은 국가의 부세정책과 그 운영에 있어서도 점차 배제되어 가고 있었다. 당시 변동하고 있던 경제질서, 신분 계급질서 속에서 국가는 일정한 재정기반을 확보하기 위해 총액제로 방향을 전환시키고 있었는데 그 과정에서 사족들의 역할이 크게 축소되었던 것이다. 향촌에서 敎化뿐만 아니라, 향회, 향소를 통하여 현실적인 향촌통제의 핵심이라고 할 수 있는 부세행정과, 그 실무자인 이서까지 그들의 수중에 장악하던 위치에서 밀려남으로써 사족들의 현실적인 기반은 더욱 위축될 수밖에 없었다. 이러한 상황에서 사족들은 族契·門契를 강화하거나 同族部落을 형성하면서 자신의 지위를 확보해 나가고 있었고,⁰⁵¹⁾李海濬,＜朝鮮後期 長興傍村의 村落文書－湖南地方 한 同族部落의 組織－＞(≪邊太燮博士華甲紀念史學論叢≫, 三英社, 1985). 그러한 기반 위에서 나름대로의 연대를 구축하고도 있었지만 더 이상 향론을 주도하고 향권을 그들의 손에 가두어 놓을 수는 없었다. 그에 따라 향회의 성격도 향촌지배층의 통치기구의 성격이 크게 탈색된 채 수령의 부세행정의 자문기구 정도로 변질되었다. 이러한 변화는 향촌사회에서의 권력이 사족의 손을 떠나 官權과 이를 둘러싼 吏·鄕層에게로 집중되어감을 의미하며, 기존 사족지배체제의 동요와 권력구조의 재편을 불가피하게 만드는 것이었다.⁰⁵²⁾金仁杰,≪조선후기 鄕村社會 변동에 관한 연구－18, 19세기 「鄕權」 담당층의 변화를 중심으로－≫(서울大 博士學位論文, 1991). 이 과정에서 이·향에 새로운 계층이 참여하게 되는 소지가 마련되었으며, 민인들이 향권에 접근할 수 있는 기회가 주어지고 있었다.

　민인들의 향권 접근과 관련하여 주목되는 점은 18세기에 들어와 행정조직으로서의 面里制가 강화되고 있다는 사실이다. 면리제는 조선 초기부터 시행되었다고는 하지만, 당시는 方位面 체제를 유지하고 있었고 그 결속력이 컸던 것은 아니었다. 정부는 여러 개의 자연촌을 묶은 광역의 지역을 근간으로 행정질서를 구축하고 있었다. 그러나 16세기 이후 농업 생산력의 지속적인 발전에 따라 자연촌이 급속히 성장하였으며 이러한 추세 속에서 숙종 초에 들어 자연촌의 전반적인 성장을 기반으로 새로운 면리체제가 형성되었다. 국가는 면리기구 운영의 담당자인 면·리임에 사족을 임명함으로써 촌락질서를 안정시키고자 하였다. 그러나 이들 행정직임에 대한 수령의 침학이 심하여 사족들이 이를 기피하자 일반민은 면·리임에 참가함과 동시에 그러한 조직들을 통해서 그들의 의사를 표현할 수 있는 길을 열어갔다.⁰⁵³⁾金俊亨,＜18세기 里定法의 展開－村落의 기능강화와 관련하여－＞(≪震檀學報≫58, 1984). 다만 당시 향촌사회 권력기구에 참여하고 있던 새로운 층들이 자신들의 재생산기반을 갖추는 데는 미치지 못했으며, 정부 또한 그같은 현실을 관료체계 안으로 수렴하는 데까지 나아간 것은 아니었다.

　자연촌락을 단위로 형성되는 ‘里中公論(公議)’은 일반적으로 사족층에 의해 주도되고 있었지만 거기에도 기층민들의 입장은 상당히 반영되고 있었다. 이 시기 촌락사회에는 官에서 임명한 尊位, 里任 계열과는 달리 洞論을 모으는데 중요한 역할을 담당했었다고 판단되는 頭民, 頭頭人이 있었다. 각각의 명칭과 그 담당자는 지역에 따라 일정한 차이가 있었지만 존위는 사족층이 담당하고 있었던 데 반해 두민은 ‘大小頭民’이라는 특수한 경우가 아니면 상민으로서 ‘老成稍知人事者’,⁰⁵⁴⁾≪治郡要訣≫(內藤吉之助 編,≪朝鮮民政資料－牧民篇≫) 13, 正風俗, 20쪽. ‘有根着身手膂力者’⁰⁵⁵⁾≪備邊司謄錄≫217책, 순조 29년 12월 11일.를 지칭하는 것이 보통이었다. 順天과 같은 지방에서는 농민층만으로 구성되어 독자적으로 공의를 형성해가는 촌락이 상당히 존재하고 있었음이 확인되며 또한 사족이 있는 촌에서도 평민이 공의 형성에 참여하는 경우도 있었다. 즉, 전국적으로 지역에 따라 차이가 있기는 하겠지만 자연촌락의 성장에 따라 그것의 독자적인 기능을 인정하는 새로운 면리편제가 이루어지고 또한 촌락 내에서의 민인들의 입장도 점차 강화되어 갔던 것이다.

　위와 같은 촌락 내부의 상황은 숙종 37년(1711)＜良役變通節目＞⁰⁵⁶⁾≪備邊司謄錄≫63책, 숙종 37년 12월 25일.의 반포에서 법제화된 ‘里定法’에 그대로 반영되고 있다. 양역 부과의 기능 일부를 촌락에 맡기는 것을 기본 내용으로 하는 이정법은 사족의 통제권을 인정하면서도 민인들 간의 자체적인 규제에 의해 양역제를 운영하도록 규정하고 있는 것이다. 이는 촌락 내에서의 일반민의 지위가 강화되어 가는 것을 인정한 조치라고 할 수 있다.

　그러나 부농층 가운데 일부가 향권에 접근해 가고 洞論을 모으는데 민인의 역할이 커졌다고 해도 아직까지는 민인들이 이러한 과정에서 자신들의 이익을 관철시키는 단계에까지는 이르지 못하였다. 두민의 경우를 보더라도 그들의 영향력이 어느 정도 인정되었던 것은 사실이지만 그들이 임의대로 일을 처리하지 못하도록 하는 규정을 두고 있었던 것처럼⁰⁵⁷⁾≪政要≫(內藤吉之助 編,≪朝鮮民政資料－牧民篇≫1, 軍政(里定節目), 41쪽. 그 자율성은 매우 제한적인 것이었다. 당시 일반 민들은 중세국가의 부세체계에 있어서 말단조직으로서의 면·리에 강하게 결속되어 있었고, 여러 무거운 부담을 감수해야만 했다. 그렇지만 면·리 단위의 共同納이 강화되면서 그에 대한 대응형태로 面會, 里會 등이 서서히 권력구조상에 표면화되고 거기에 일반 민의 목소리가 반영되기 시작하였던 것은 당시 민의 성장과 그들의 진로를 예고하는 것이었다.