개항 이전 조선의 대외교역은 사대교린의 국제질서와 결부되어 이루어져 왔다. 우선 청나라와의 무역을 간략하게 살펴보면, 양국 사신의 왕래에 의한 조공과 회사 형식의 정부간 교역, 사신을 수행하는 역관들에 의해 이루어지는 연경에서의 교역, 국경지역에서 이루어지는 개시와 후시 등을 들 수 있다. 둘째로 일본과의 무역은 통신사행을 통한 정부간 교역, 대마번을 통한 조공과 회사형식의 교역, 동래의 왜관을 통한 무역 등을 들 수 있다. 이는 조선왕조가 농업중심의 경제로 봉건체제를 유지하는데 필요한 최소한의 물적 수요를 충족시켜 나가기 위해 채택한 지극히 제한적이고, 통제된 형태의 무역이었다.

그러나 이러한 형태의 무역은 1876년 2월 27일 조선이 일본과 지금까지와는 다른 새로운 수호통상조약을 체결하게 됨으로써 막을 내리게 되었다. 조선은 국제적 지식도, 사전의 준비도 제대로 갖추지 못한 채 일본의 포함외교에 농락당하여 일본과 이전과는 다른 최초의 근대적인 조약을 체결하였다. 강화도조약 또는 병자수호조약이라고도 불리는 이 새로운 조약은 조선에게는 지극히 불리한 불평등조약이었다. 그리고 그 해 8월 24일 체결된＜조일수호조규부록＞(전문11관)과＜통상장정＞(전문11칙),＜수호조규 부록에 부속하는 왕복문서＞등을 통해 조·일간에 불평등의 교역체제가 확실하게 성립되었다. 조선왕조 주도하의 봉건적 교린체제 유지수단으로서의 교역체제가 무너지고 일본의 주도하에 일본 자본주의의 성립과 발전을 위한 약탈적 무역체제가 형성되었다.

개항 이전부터 이미 서양의 면포가 중계 유입되고 미곡이 유출되고 있었지만 불평등 병자수호조약에 의한 개항은 이를 노골화하여 심각한 문제를 야기하였다. 개항 후의 무역구조는 일방적인 특권과 군사력을 배경으로 한 일본 상업자본에 의한 쌀과 콩 등의 대량 매집과 유출이 획책되었을 뿐만 아니라, 서양 기계제 면포가 대량 유입되어 국내의 면포수공업을 압살하는 한편 국내의 물가를 앙등시키고 경제적 혼란과 국민생활의 피폐를 초래하고 있었다.³⁶⁹⁾김경태,＜개항과 미곡문제의 기조＞(≪한국근대경제사연구≫, 창작과비평사, 1994), 47∼89쪽. 이에 조선정부는 그 대응책을 마련하지 않으면 아니 되었다.

근대 국민국가의 발전과정에서 수출입품에 대한 관세권은 산업발전을 위한 국내시장의 보호와 국가재정을 위해서 뿐만 아니라 국가 및 국민주권의 완전한 독립을 위해서도 필요불가결한 것이었다. 따라서 조선정부 당국자들은 병자수호조약으로 초래된 무관세무역을 시정함으로써 일본 상업자본의 무자비한 경제침탈을 방지하려고 하였다. 그리하여 ‘우리 나라 사람으로서 무뢰배와 어지럽게 구는 자를 일체 금한다’라는 이유를 내세워 개항장인 부산의 두모진에 해관을 개설하여 수출입무역에 종사하는 국내 상인에게 먼저 수세할 것을 의정하고, 1878년 9월 6일(음력 8월 10일) 세목을 책정하여 경상도감사 및 동래부사에게 그 시행을 지시하였다.³⁷⁰⁾≪日省錄≫209책, 고종 15년 8월 10일.

이러한 의정부의 지시에 따라 동래부사 윤치화와 판찰관 현석운은 부산 두모진에 해관을 설치하고 부산항 수출입물품에 대하여 세목을 자세히 정하고 그 해 9월 28일(음력 9월 초3일)부터 국내 상인에게 해관 수세를 실시하는 한편＜設禁條目＞(禁輸品目)을 수정하여 올려 보낼 것을 馳啓하고 있다. 그리고 이 때 부과된 세율은 수출품인 쇠가죽의 경우 1할 5푼, 수입품인 天竺木棉의 경우 2할 4푼으로, 수입품에 고율의 세를 부과함으로써 일본의 대조선 자유무역에 대한 보호관세적 대응을 취했던 것으로 파악되고 있다.³⁷¹⁾ 김경태,＜개항 직후의 관세권 회복문제＞(앞의 책), 272∼274쪽.

조선의 수세조처로 부산 개항장에서의 일본으로부터 선적해 온 목면류에 대한 조선 상고들의 구매가 격감하는 양상을 보였다. 이에 일본측은 設關收稅가 조약에 위배된다고 주장하고 세를 거두지 말 것을 요구하였다. 이에 대하여 동래부사 윤치화는 “우리 정부가 우리 상민에게 세를 과하는데 귀국이 관여할 바가 못된다”는 강경한 태도로 일본측의 요구를 거절하였다.³⁷²⁾ 김경태, 위의 글, 278∼279쪽.

동래부사의 강경한 조치에 일본측은 1876년 8월 24일자로 양국간에 체결된 의정서에 위반되는 것이므로 즉시 수세를 중지하지 않으면 ‘조약상의 권리를 보호’하기 위하여 병력을 사용할 수밖에 없다는 협박서한과 함께 영국에서 건조한 군함 ‘히에이호’를 파송하여 협박하였다. 그리고 2개 소대의 해병대를 하륙시켜 두모진 방면으로 행군시키는 한편 함상에서 발포하는 등 공포분위기를 조성함과 동시에 부산에 있는 일본상인들을 동래부 관아에 난입시키는 불법을 자행하였다. 윤치화는 이와 같은 사태를 정부에 보고하였고, 이에 조선정부는 兵革之禍를 피하기 위해서는 부득불 수세를 정지하는 수밖에 없다는 결론을 내리고 수세를 정지하도록 훈령하였다. 동래부사 윤치화는 정부의 훈령에 따라 12월 26일 당분간 수세를 정지한다는 것을 부산주재 일본관리관 야마노시로에게 통고하였다.³⁷³⁾ 김경태, 위의 글, 282∼287쪽.

이로써 부산에 해관을 설치하여 수출입물품에 수세함으로써 외국산 사치품의 수입을 억제하여 민생의 안정을 도모하고 가능한 범위에서 현실적인 관세권을 회복함으로써 재정의 확충을 도모하려고 했던 조선정부의 의도는 결국 일본 군국주의의 불법적인 군사력 시위와 병혁지화의 협박에 직면하여 약 3개월 만에 실패로 돌아가고 말았다. 그러나 이후 조선정부는 일본측의 추가 개항 압력과 미국의 수호통상 요구에 대응하는 과정에서 관세권을 회복하기 위한 노력을 꾸준히 전개하였다.³⁷⁴⁾ 김경태,＜불평등조약 개정교섭과 방곡문제＞(앞의 책), 90∼160쪽.

1879년에 이르러 일본은 통상확대 요구와 더불어 1876년의＜조일수호조규＞제4관 및 제5관에 규정되어 있는 ‘부산 이외 두 항구의 개항’을 실현시키고자 원산 및 인천의 개항을 요구하여 왔다. 이에 조선정부는 부산해관 수세사건의 실패를 거울 삼아 탄력적으로 대응하였다. 즉 일본 대리공사 하나부사가 1879년 6월 서울에 당도하여 개항에 관한 협상을 요청하자 조선정부는 그 동안 지연시켜 온 두 항구의 개항문제를 연결 고리로 하여 동년 8월 17일 당시 조선의 긴절한 과제이던 관세 및 방곡문제 그리고 법권(사법주권)의 일부 회복문제 타결을 제안하였다.³⁷⁵⁾ 위와 같음.

조선측의 이러한 제의에 대하여 일본 대리공사 하나부사는 ‘권한 외’임을 내세워 협의를 회피하였다. 이에 조선정부는 일본정부 당국과 현안문제의 타결을 직접 교섭하는 한편 일본 국내의 물정을 자세히 알아보고자 1880년 2월에 수신사를 파견하기로 결정하고, 예조참의 金弘集을 수신사로 임명하였다.³⁷⁶⁾≪高宗實錄≫, 고종 17년 3월 23일. 수신사 김홍집은 1880년 8월 일본에 건너가 외무성 당국자와 조일 양국간의 현안문제를 논의하는 한편 防穀과 定稅, 즉 미곡수출의 금지와 해관 수세문제를 타결코자 노력하였다. 특히 김홍집은 주일청국공사 何如璋, 주일청국참찬관 황준헌 등과도 만나 일본과 구미국가들간에 추진되고 있는 불평등조약개정 상황에 대한 정보와 관세자주권 및 통상상의 국제법적 지식을 터득하여 이를 바탕으로 대일외교를 전개하였다. 그러나 일본측은 김홍집이 조선정부로부터 전권위임을 받지 않았다는 구실을 내세워 공식적인 조약개정 교섭을 거부하였다. 이에 김홍집은 일본 외무성측과 비공식적인 접촉을 통해 현안문제에 대한 의견을 교환하고 일본 외무성의 回答書契와 別書契 등을 받고 9월 15일 부산에 도착 귀국하였다. 그리고 10월 2일 국왕을 알현하여, 주일청국 외교관들과의 접촉 내용, 일본의 국정과 세계정세, 대일교섭 경과와 내용, 일본이 구미 각국과 추진하고 있는 불평등조약개정에 관한 교섭상황 등을 보고하였다.³⁷⁷⁾ 김경태, 앞의 글, 101∼111쪽.

김홍집의 복명서를 검토한 국왕은 효과적인 대일외교를 위하여 김홍집을 1880년 12월 13일(음11월 12일) 예조참판에 임명하고 강수관 겸 반접관에 차하하여 일본국서를 휴대하여 내한한 일본공사 하나부사와의 회담에 대처케 하였다.³⁷⁸⁾≪高宗實錄≫, 고종 17년 11월 12일·14일. 김홍집은 인천개항을 요구하는 하나부사와 1881년 1월 4일부터 2월 28일까지 전후 8차례에 걸친 회담에서, “먼저 세칙을 정하고 禁制의 節目을 명백히 하여 미리 난을 막는 대비를 한 연 후에 개항코자 한다”고 주장하고, “또 미곡 수출의 금지는 비단 인천뿐만 아니라 부산항도 아울러 시행하지 않으면 아니 된다”고 역설하였다. 김홍집은 또 일본측의 구미 각국과의 조약개정안 및 청일간의 수호통상조약과 1858년의 미일수호통상조약(一名 安政條約) 등을 참작하여 새로운 세칙 및 통상신약초고(전문 31조)를 마련하고 이를 토대로 하나부사에게 세칙개정 문제를 즉시 상의하자고 정식 제의하였다. 그러나 하나부사는 세칙개정문제에 대해서는 결정의 위임을 받지 못했다고 변명하면서 도쿄에서의 의정을 은근히 종용하였다³⁷⁹⁾ 김경태, 위의 글, 112∼122쪽.. 이에 조선정부는 세칙개정문제 등을 위임한 수신사를 다시 일본에 파견하기로 결정하고, 김홍집을 수신사로, 윤태준을 종사관으로 임명하였다.³⁸⁰⁾≪承政院日記≫, 고종 18년 2월 27일. 그러나 김홍집은≪조선책략≫과 관련하여＜영남만인소＞를 비롯한 유생들의 위정척사소의 성토 대상이 되자 수신사를 사직하였다.

김홍집이 사직하자 국왕 고종은 護軍 趙秉鎬를 수신사로, 전년에 수신사행을 수행했던 李祖淵을 종사관으로 임명하여 ‘稅則等事’의 타결을 위해 일본에 파견하였다.³⁸¹⁾≪高宗實錄≫, 고종 18년 윤7월 7일. 1881년 10월 일본으로 건너간 수신사 조병호는 일본외무경 이노우에를 만나 미리 마련해 간 新修通商章程草案 및 辛巳新擬海關稅則(朝鮮國海關稅則)草案을 토대로 불평등조약개정 문제를 제기하였다. 이에 대하여 일본외무경 이노우에는 정식교섭과 의정을 거부하고 예비교섭을 제기하여 변리공사 하나부사와 대서기관 미야모토를 내세워 수신사 조병호와 會商케 하였다. 일본측의 조약개정에 대한 지연술책으로 시작된 예비회상은 수신사 조병호가 제시한 앞의 통상장정 초안 및 해관세칙 초안을 기초로하여 11월 17일부터 12월 12일까지 전후 5회에 걸쳐 이루어졌으나 결국 합의에 이르지 못하고 결렬되었다.³⁸²⁾ 김경태, 앞의 글, 122∼125쪽.

세칙개정안이 일본측에 의해 거부되는 가운데, 조선정부는 미국과의 수호통상조약을 추진하였다. 이는 조선정부가 청의 권고를 받아들여 일본을 견제하기 위해서는 미국의 힘을 이용하는 것이 유리하다고 판단한 결과였다. 1879년 8월 청의 북양대신 이홍장은 조선이 일본을 견제하고 러시아의 남침에 대비하기 위해서는 구미 각국과 통상하는 것이 좋을 것이라고 권고하였다.³⁸³⁾≪高宗實錄≫, 고종 16년 7월 9일. 이러한 청의 권고는 일본과의 조약개정과 관세권 회복에 어려움을 겪고 있던 조선정부에 의해 드디어 수용되었다. 조선은 1881년 3월 이용숙을 이홍장에게 파견하여 조미수교에 대한 조선정부의 긍정적인 입장과 자강책을 설명하게 하였고, 동년 11월 영선사 김윤식에게 미국과의 수교문제에 대한 사명을 주어 이홍장과 교섭하게 함으로써 조미수호통상조약이 추진되었다.³⁸⁴⁾ 김경태, 앞의 글, 129∼142쪽.

전문 14개조로 되어 있는 조미수호통상조약은 김윤식·이홍장, 이홍장·슈펠트 등의 사전회담에 의한 정지작업을 거쳐 1882년 5월 22일 제물포에서 미국 전권 슈펠트와 조선국 전권 申櫶·김홍집에 의해 조인되었다. 여러 차례 우여곡절을 거친 끝에 조인된 조미수호조약은 1876년 일본과 체결한 병자수호조약과는 달리 관세자주권의 원칙을 규정하였다. 이를 바탕으로 세칙의 대강을 약정하여 수입품의 경우 從價稅로 百抽十부터 백추삼십에 이르는 세율을 책정하고 수출품은 모두 백추오의 세율을 규정하였다. 또한 조선국 항구에 입항하는 미국 상선은 ‘매톤 銀 五錢의 세율로 톤세를 3개월에 1차, 매 선박이 지불하도록 규정하고 있다. 그리고 조선국 정부가 식량난을 우려할 이유가 있을 때에는 미국상인에게 고시하여 잠정적으로 미곡의 수출을 금지할 수가 있으며, 인천항의 경우 평상시에도 일체의 미곡 및 양곡의 수출을 금지하도록 규정하였다.³⁸⁵⁾ 김경태,＜대미조약과 방곡·관세자주권의 설정＞(앞의 책), 135∼142쪽.

조선이 미국과 인천항의 방곡령 및 관세부과권을 갖는 조미수호조약을 타결할 단계에 이르자 일본은 더 이상 조선의 불평등조약개정 요구를 지연시키는 것이 불리하다고 판단하고 귀국중이던 공사 하나부사를 급거 임지인 서울로 부임케 하였다. 하나부사는 일본정부의 명에 따라 급거 부임한 뒤 1882년 5월 19일 조선정부에 통상장정 및 해관세칙을 강정할 대표 선임을 요청하였다. 조선정부는 6월 4일 통리기무아문 통상사 경리사 金輔鉉과 김홍집을 전권에 임명하여 하나부사와 협상에 임하였다. 조일간의 회담은 6월 5일부터 시작되었고 일본측은 전문 41조로 된＜조선국에 있어서 일본인민 무역규칙초안＞과＜조선국 해관세목초안＞을 제시하였다. 일본측이 제시한 초안은 조선이 미국과 체결한 조약 내용에 비해 조선측에 극히 불리한 것이었으므로 조선측은 조미수호통상조약과 동일한 조건의 대안을 제시하였다. 회담은 처음부터 쌍방간의 의견 대립으로 난항을 거듭하였고, 구체적인 교섭에 들어가기 전에 임오군란이 일어나 쌍방간의 교섭은 무기한 연기되었다.³⁸⁶⁾ 김경태,＜조일통상장정 개정과 대일 방곡령＞(앞의 책), 142∼154쪽.

일본정부는 임오군란 이후 조선에서의 청일간의 대립 심화와 조선측의 반일분위기, 조미조약의 추이 등을 고려하여 1882년 11월 변리공사 하나부사를 해임하고 그 후임으로 다케조에(竹添進一郞)를 임명하였다. 신임 다케조에공사는 1883년 1월 부임하여 천진주재 영사로 있을 당시 알고 지내던 묄렌도르프(穆麟德)에게 조선과의 교섭에 일본측 입장을 지원해 줄 것을 간청하였다. 묄렌도르프는 전 천진주재 독일영사로 청의 북양 군벌 이홍장이 임오군란 이후 조선에 대한 간섭을 강화하기 위하여 파견한 인물로 조선정부는 그를 반일적이라 생각하고 1883년 1월 13일 參議交涉通商事務協辦에 기용하였다. 그리하여 통상장정 및 해관세칙에 관한 조일 간의 예비교섭은 묄렌도르프와 다케조에 사이에 진행되었다. 묄렌도르프의 활동은 조선측의 기대에 못 미쳤고, 조선측은 새로이 督辦交涉通商事務 閔泳穆을 전권대신으로, 협판교섭통상사무 김홍집, 묄렌도르프 및 참의교섭통상사무 이조연을 전권부관으로 하여 일본측과 본 회담을 개시하여, 전문 42개조로 된 통상장정 및 해관세칙을 1883년 7월 25일 통리기무아문에서 조인하였다. 이 개정된 새 통상장정은 역시 조선측 의무만이 규정된 편무적 조항이 잔존한 불완전한 것이었다. 그러나 방곡령 규정과 비록 저율이지만 수출입품에 대한 일정 세율을 규정하였다는 점에서 1876년의 무역규칙에 비해 진일보한 것이었다.³⁸⁷⁾ 김경태, 앞의 글, 145∼149쪽.

조선정부는 위와 같이 1876년 이래 상실했던 관세권 회복을 위해 노력하는 한편으로 개항장에 해관의 설립을 추진하였다. 국왕 고종은 1883년 1월 23일(음력 12월 14일) 권지협판교섭통상사무 민영익과 묄렌도르프를 해관설립에 필요한 자금조달과 해관요원을 확보토록 청국 상해에 파견하였다. 상해에 파견된 묄렌도르프는 그 곳 招商局으로부터 차관을 얻고 청국해관에 근무하는 외국인 30명 정도를 초빙 고용하였다. 고종은 묄렌도르프를 總稅務司에 임명하였고, 1883년 6월 묄렌도르프의 주관하에 인천해관을 설립하였다. 이어 10월에는 원산·부산해관을 설립하고 관세징수를 개시하였다.³⁸⁸⁾ 崔泰鎬,≪開港前期의 韓國關稅制度≫(韓國硏究院, 1976), 151∼156쪽.