일본의 황무지개척권 요구에 대한 반대 여론이 점차 거세지고 반대운동이 확산되는 분위기에서, 정부는 일본의 요구에 응할 수도 없고, 단호히 거절할 수도 없는 어려운 입장에 서게 되었다. 황무지개척권 양여를 반대하는 상소나 건의 중에는, 일인에게 개척사업을 허락하지 말고 한국인에게 개척권을 주어 자주적으로 개척하게 하면, 한국민에게 이롭고 일본인의 요구도 물리칠 수 있다는 대안을 제시하는 주장이 적지 않았다.

6월 25일에 前議官 洪肯燮이 구체안까지 작성하여 중추원에 헌의한 바는 그 대표적인 대안이었다. 그는 모든 陳荒地를 인민들에게 특허하여 개척하게 하면, 인민에게는 이롭고 외국인들의 청구를 막을 수 있을 것이라고 주장하였다. 御拱院을 빨리 없애고 진황지를 모두 농상공부에 부속시켜 관할케 하고, 曠地의 起墾開拓, 堤堰築洑와 種植耕作하는 권리는 각각 해당 지방인민에게 會社를 특허하게 하며, 정부가 지원해서 인민들이 개척하게 하라고 주장하고, 황무지 개척과 회사의 운영방안을 구체적으로 제의하였다.⁰³²⁰⁾≪皇城新聞≫, 1904년 6월 27일, 잡보＜樞院獻議(續)＞.

홍긍섭의 제안은 고조되는 국민의 반대여론과 계속되는 일본의 강요 사이에서 곤경에 처한 한국 정부에게 하나의 돌파구가 되었던 것 같다. 이러한 때에 중추원부의장 李道宰·장례원경 金宗漢 그리고 安必中·鄭紋源·洪中燮 등이 주동이 되어 황무지 개척사업을 목적으로 農鑛會社(주식회사)를 설립하고, 궁내부와 농상공부에 특허를 청원하였다. 회사설립 자본금은 액면 50원의 股(株券) 20만 株로 총 1천만 원이었고, 사장에는 이도재가 선임되었다. 회사규칙은 18조로 되어 있다.⁰³²¹⁾尹炳奭, 앞의 책, 110∼111쪽.

회사규칙에는 황무지개척 사업뿐만 아니라, 외국인들의 관심이 크고 또 실지 경영하던 金·銀·銅·鐵 등 각종 광업에 관한 사업도 할 수 있도록 하였다. 외국인들의 침탈로부터 국내 광업권을 보호하고 개발하려는 의도였던 것 같다. 궁내부 어공원경 朴鏞和의 명의로 7월 11일에 이 회사에게 우선 황무지개척을 특허하여 한국민의 개척사업을 시작케 하고, 광업에 관한 것은 보류하였다.

일본공사는 어공원경으로부터 이를 확인하고, 한국은 자본과 기술을 갖추지 못해 개척사업을 자력으로 할 수 없는데도 불구하고, 일본의 요구를 묵살하기 위한 계략에서 농광회사를 설립했다고 비난하였다. 그리고 한일의정서에 의거하여 한국 정부는 황무지개척권의 요구를 반드시 허락하라고 촉구하였다.⁰³²²⁾尹炳奭, 위의 책, 112쪽.

일본은 농광회사의 설립을 못마땅하게 생각하면서도, 다른 한편으로는 농광회사가 개척사업을 직접 착수하는가에 관심을 가지고 경계하였다. 일본공사는 농광회사가 비밀리에 제3국의 차관을 얻을 교섭을 하고 있다고 거듭 한국 외부에 항의하였던 것이다.⁰³²³⁾위와 같음.