임시정부의 존립을 위한 절실한 과제는 국민적 기반을 획득하는 일이었다. 상해의 대한민국임시정부는 정부의 통합에 노력하는 한편 성립 직후부터 국내활동을 전개하였다. 그리하여 1919년에 연통부와 교통국, 1920년에는 선전대를 설치하면서 국내 조직의 기반을 넓혀 나갔다.²⁵⁵⁾張錫興,＜대한민국임시정부와 국내독립운동－1920년대를 중심으로－＞(≪대한민국임시정부 수립80주년기념논문집≫상, 1999), 320쪽.

　연통제는 임시정부의 비밀 국내 통치제도로 내무총장 안창호에 의해 추진되었다. 그는 상해 임시정부의 지지 기반이 국내라는 점을 인식하고 상해와 국내를 연결할 수 있는 행정·통신망 구축에 심혈을 기울였는데, 그러한 노력의 하나가 특파원의 파견이었다.²⁵⁶⁾朴敏泳,＜대한민국임시정부의 연통제 시행과 운영＞(≪대한민국임시정부 수립80주년기념논문집≫상), 338쪽.

　안창호의 후임으로 내무부장에 선임된 이동녕이 1920년 12월 대통령 이승만에게 보고한 한 문건은 특파원의 국내파견 목적에 대해 “연통제 施設, 선전 및 시위운동, 내외지의 종교·단체 및 유력가 연락” 등 세 가지를 지적하고 있다.²⁵⁷⁾＜內務部經過狀況報告書＞(≪우남이승만문서≫동문편7, 1998), 10∼11쪽. 즉 1919년 7월 16일부터 시작되는 특파원의 국내 파견은 연통제의 시행과 밀접한 관련이 있다. 연통제는 상해에서 국내로 밀파된 특파원들에 의해 전국 각지에서 조직·시행될 수 있었다.

　임시정부는 국내에 연통제를 실시하는 한편, 국외의 한인사회에 대해서는 1920년 3월 16일 국무원령 제2호로＜임시거류민단제＞를 공포하여 한인사회를 통합하려 했다. 원래 연통제가 출범할 당시에는 상해의 한인사회와 서북간도, 노령 연해주 등 국외지역에도 국내와 동등하게 연통부를 설치하려고 했다. 그러나 시행과정에서 처음의 의도대로 국외에까지 연통부가 확대 설치되지는 못한 것으로 보인다.

　연통제는 1919년 7월 10일 대통령 이승만과 내무총장 안창호의 이름으로 발표된 임시정부 국무원령 제1호＜임시연통제＞가 공포되면서 출범했다. 그 뒤 통합 임시정부의 성립으로 1919년 9월 11일 안창호가 노동국총판으로 전임되고 이동녕이 내무총장으로 취임하였으나, 이동녕이 10월 27일에야 북경에서 상해에 도착해서 집무를 시작했으므로 초기 연통제의 운영은 안창호가 주도했다.

　도·군·면에 따른＜임시연통제＞의 직제는 안창호가 1910년 ‘한일합방’ 이전에 국내에서 비밀결사로 조직한 신민회의 조직원리를 계승한 것으로 알려져 있다. 중앙의 총책인 총감독 아래에 각 도에는 도총감, 군에는 군감을 두었던 신민회의 직제는²⁵⁸⁾愼鏞廈,＜新民會의 創建과 그 國權回復運動硏究(上)＞(≪韓國學報≫8, 일지사, 1977), 48∼49쪽. 곧 임시연통제에서 각 도마다 부의 책임자로 감독을 두고, 군에는 총감, 면에는 사감을 두는 것으로 그 조직원리를 계승 발전시킨 것이다.²⁵⁹⁾주요한,≪安島山全書≫上(범양사, 1990), 206쪽.

　＜임시연통제＞는 1919년 12월 1일＜임시지방연통제＞로 개정·시행되었다. 개정된＜임시지방연통제＞에서는 지방 행정단위를 道·府·郡·面으로 통일적으로 완비했다. 이 때 임시정부는 전국 행정구역을 총 13도 12부 215군으로 나누고 있었다. 그러나 실제로 연통제가 실시된 곳은 1920년 말 현재 9개 도, 1개 부, 45개 군에 지나지 않았다. 그 중에서도 연통 각 부가 제 기능과 역할을 수행한 지역은 안창호의 지역기반과 관련하여 평안도와 함경도 일부에 국한되고 있었다.

　반면에 경기 이남의 삼남지방에는 연통제가 실시되지 못하거나 시행되더라도 한정된 지역에 불과했다. 특히 경상남북도와 강원도의 경우 연통제의 실시와 관련된 어떤 기록도 남아있지 않다. 충청남도와 전라남북도의 경우에는 독판이 임명된 기록 외에는 특기할 사항이 없고 경기도 지역도 독판과 인천부 府長을 임명한 사실 외에는 별다른 내용이 보이지 않는다. 다만 남부지방 가운데 충청북도 만큼은 충주·제천·괴산·보은·청주·단양 등지에서 연통제 직원이 다수 임명된 점으로 보아 활동이 비교적 활발했던 것으로 보인다.²⁶⁰⁾박민영, 앞의 글, 356쪽.

　연통제를 시행한 목적은 비밀 행정조직을 통해 국내 통치력을 장악함으로써 궁극적으로 독립을 달성하는 것이었다. 이러한 목표하에서 연통 각 부는 임시정부에서 발포하는 법령이나 기타 각종 공문의 전파를 비롯하여 독립전쟁에 대비한 군인징모라든가 군수품의 조사, 그리고 시위투쟁의 준비 및 주동, 애국금의 갹출, 통신연락 등 여러 방면에 걸쳐 임무를 수행했다.²⁶¹⁾≪韓國民族運動史料≫三一運動編 其二(국회도서관, 1978), 649∼651쪽.

　그러나 연통제는 일제의 극심한 탄압으로 그 조직을 지속적으로 유지하기가 어려웠다. 연통제가 비교적 활발하게 기능하던 평안도와 함경도는 탄압의 정도가 더욱 심했다. 1919년 7월 연통제 시행 이후 1920년 말에 이르러 조직의 대부분이 와해되었다. 그럼에도 불구하고 함경남도와 경기도, 충청남도의 일부 지역에서 연통제의 명맥은 1921년 말까지 유지되었다.