중일전쟁 발발 이래 조선은 소위 대륙병참기지로서 군수 생산력확충 중심의 산업이 발전하여 노동자의 수요도 급증하고 있었다. 여기에 1939년부터 실시되는 일본의 노무동원계획으로 조선인 노동자의 요구는 해마다 증가하였다.

총독부는 국내외 수요에 대처하기 위해, 1940년부터 노무동원계획을 수립했다. 1940년 9월 말 현재 조선내 노무동원계획이 있는 산업을 보면, 군수 1만 명, 생산력확충 35만 명, 수출 12만 명, 운수통신업 35만 명, 토목건축업 28만 명, 생활필수품 및 생산력확충 부대산업 16만 명으로 총 127만 명(남자 115만 명, 여자 12만 명)이었다. 그리고 이들 산업부문에 대한 1940년과 1941년 노동자 신규수급계획은＜표 6＞과 같이 각각 42만 5,000명, 42만 명이었다. 국내 군수 생산력확충 방면 등에 약 30만 명, 일본 등지로 13만 정도가 필요했다. 또 공급 방면에서 농촌에서 동원할 수 있는 비율이 전체 중, 약 59%·66%를 차지하고 있다.¹⁷⁹⁾권병탁은 해외로 강제 동원되었다가 귀국한 사람 중에서 414명을 무작위로 표본 조사한 결과, 동원 당시 85.5%가 농업에 종사하고 있었다고 보고하였다(권병탁,≪한국경제사≫, 박영사, 1984, 457쪽). 농촌에서 동원되는 이들은 기술이 없고 숙련되지 않았기 때문에 단순하지만 고된 육체 작업에 배치되었다.

한 자료에 따르면 자연 증가하는 인구수는 연평균 36만 명이며, 그 중 생산인구의 자연증가는 10만여 명이라고 한다.¹⁸⁰⁾조선은행조사부,≪大戰下の半島經濟≫(1944), 26쪽. 이에 따르면 위와 같은 국내외 신규노동력 40만 명을 확보하기 위해서는, 기존 인구구성을 재편해야 했다.

일제는 조선인 노동력의 수급원으로 다음을 검토했다.¹⁸¹⁾조선총독부 사정국 노무과,＜朝鮮の勞務に就て＞(≪朝鮮勞務≫3－2·3, 1943. 8), 12쪽. 첫째 직업별 인구의 분배로 무업자, 급하지 않은 부분의 직업종사자, 농업종사자 등에서 각 직업별로 적당하다고 인정되는 일정 비율에 따라 공출가능인구를 산정했다.＜표 6＞의 ‘도시에서 … 이직자’가 공급인원의 28%·13%를 차지하는 점은 이 직업별 인구의 분배방식에 근거한 것이다. 1944년부터 본격적으로 전개된 기업정비도 노동력 동원의 수단이었다.

둘째, 농촌재편성의 차원에서, 각 지방별로 농가 1호당 이상경지면적을 상정하고, 이에 기초하여 전국 이상농가 수를 산출하여, 현재 농가 호수에서 이상농가 수를 뺀 나머지를 과잉호수로 측정하여 다른 산업으로 돌리는 방법이다.

셋째, 총독부는 1938년 이래 매년도 상당한 예산으로 노무자원조사를 실시하고 있었는데, 그 방법은 전국 각 동리에 대개 노무자원조사원 1명을 두고, 일정한 경지면적 미만의 경작에 종사하는 소작농과 농업노동자를 실지조사하여, 일정한 표준에 따라 출가가능자수과 출가희망자를 파악하고 있었다.

일제는 도시와 농촌인구를 대상으로 동원가능한 인원을 조사하는 한편, 노동력의 양과 질·소재를 정확히 파악하여 노동력 수탈의 기초자료로 이용하기 위해,＜국가총동원법＞제21조에 근거하여 직업능력을 조사하고 등록을 강제시켰다. 1939년 1월 공포된＜국민직업능력신고령＞은 16∼50세 미만의 일정한 기능자를 등록대상으로 하였는데, 1941년 6월 개정으로 모든 직업에 종사하는 자로 적용대상이 확대되었다. 또한 1941년 10월 청장년국민등록제의 실시로 기능의 유무와 상관없이 16∼40세 미만의 남자는 등록이 의무화되었다. 그리고 1944년 2월＜국민직업능력신고령＞의 개정으로 기능자등록제와 청장년국민제가 통합되어 국민등록제가 되었고, 등록범위는 12∼50세 남자로 확대되었다.¹⁸²⁾안병직,＜‘국민직업능력신고령’자료의 분석＞(안병직·中村哲 공 편저,≪근대조선 공업화의 연구≫, 일조각, 1993).
김성례·강정숙·서현주,＜일제말기 노동력 수탈정책－법령을 중심으로＞(≪일제식민지정책연구논문집≫, 광복50주년기념사업회, 1995), 8∼11쪽. 등록된 기술자와 국민등록자의 현황을 보면, 기술자(기능자)는 1939년 18만 7,559명, 1940년 24만 1,259명, 1941년 31만 4,053명, 1942년 36만 9,503명, 1943년 39만 4,093명, 1944년 5월에는 40만 5,067명으로 5년 동안 2.2배가 증가하였다. 또 1943년 9월 현재 등록된 남자 청장년은 일본인까지 포함하여 319만 4,969명이며, 1944년 등록예상수는 687만 5,545명이었다.¹⁸³⁾近藤釰一 편,≪太平洋戰下の朝鮮≫4, 175∼177쪽. 1944년에는 기능자와 청장년 등록제가 통합되고 등록대상도 확대되어 기술자 40만 명과 함께 청장년 약 680만 명이 등록될 예정이었다.

국민직업능력신고제가 노동력에 대한 개별적 조사라면 1941년 4월＜노동기술통계조사령＞은 노동력에 대한 종합적이고 통계적인 조사로, 사업주를 단위로 전국 노동자의 인원과 이동상황을 명확히 파악하기 위한 것이다. 노동기술통계조사는 1941년 8월부터 1944년 6월까지 4회에 걸쳐 실시되었고, 그 결과는 노동력 동원과 임금통제의 근거자료로 활용되었다.¹⁸⁴⁾곽건홍,≪일제하 조선의 전시 노동정책 연구≫(고려대 박사학위논문, 1998), 58쪽. 또 1942년 3월 1∼10일 사이에 만 18∼19세의 청년을 대상으로 체력검사가 전국 일제히 개시되었다.¹⁸⁵⁾국사편찬위원회,≪日帝侵略下韓國三十六年史≫13(1978), 64쪽. 일제는 이렇게 노동력 조사를 통해 노무동원의 기초자료를 준비했다.

당시 농촌이 ‘노동력 저수지’인 만큼, 일제는 농촌 과잉노동력의 소재와 인원을 조사했는데 그중 1940년 3월부터 실시한 ‘노무자원조사’를 보면 다음과 같다. 1936년도의 각 도 경지면적을 이상면적으로 나누어 이상호수를 산출하고, 이것을 1939년도 현재 호수와 비교하여 과잉호수를 파악한 것이다. 이 결과에 따르면 1939년 농가 호수 305만 호의 1/3에 해당하는 102만 호가 과잉호수였다. 남자 24만 2,316명, 여자 2만 767명, 합계 26만 3,083명의 출가(전업)희망자수도 조사했다. 이 조사에 대해 당시 경남북도의 도지사는 ‘사실 이상의 숫자’라고 지적했듯이 정확한 숫치는 아니었지만,¹⁸⁶⁾海野福壽,＜朝鮮の勞務動員＞(≪近代日本と植民地≫5, 岩波書店, 1993), 114쪽. 일제는 이런 조사 내용을 노무동원의 기본자료로 삼았다.