한때 갈라져 싸우던 나라를 다시 통일한 왕건은 지방에 살고 있는 세력가들과 손을 잡고 나라의 기초를 다지는 데 힘썼다.

또한 불교를 중히 여겨 많은 절을 짓고, 또 나라의 힘을 북쪽으로 뻗쳐, 옛날에 우리 조상들이 살았던 땅을 되찾으려고 애썼다.

왕건의 뒤를 이은 여러 국왕들도 좋은 제도를 마련하였다. 과거 시험 제도를 마련하여 유능한 인재를 뽑아서 관리로 썼고, 지방에 관리를 보내어 다스리는 제도를 만들었다.

최승로는 고려 초기에 나라의 기반을 닦은 재상으로서 유명하다. 어려서부터 글 재주가 뛰어나 이름이 났던 최승로는 여러 국왕을 모시고 벼슬을 하였다. 그는 여러 왕들이 행한 정치의 잘잘못을 가려 내어, 옳은 정치를 하는 도리를 써서 성종께 바치기도 하였다.

성종은 특히 최승로의 학식과 재능을 믿어 그가 건의하는 일은 모두 받아들였다고 한다. 그는 군대를 정비하고 불교 행사에 지나치게 많은 경비를 쓰지 말 것과 지방 정치를 바로 잡아 세금을 공정하게 받을 것 등을 건의했다.

그리하여, 고려는 최승로 등의 의견을 받아들여 중앙 정부에 6부를 두었으며, 전국을 5도 양계로 나누어 중앙에서 관리를 보내어 다스리게 하였고, 서울을 개경에 두고, 따로 서경과 동경도 두었다.

최승로는 자기의 의견을 왕에게 솔직하게 건의하여 나라의 기틀을 잡은 재상의 한 사람이다. 최승로와 같이 나라의 재상이 훌륭하면 정치가 바로 잡히고 백성들의 생활이 윤택해진다.