경제 정책의 기본 방향

고려 시대의 주요 산업은 농업이었으므로, 경제 정책의 기본 방향도 중농 정책의 시행에 있었다. 특히, 국가 재정의 토대가 농업이었기 때문에, 농업에서의 생산력 증대에 관심을 두지 않을 수 없었다. 귀족들도 수입의 근거를 토지에 두었으므로 토지 소유에 힘을 쓰게 되었다.

국가에서는 경제 구조의 편성 과정에서 귀족 사회를 안정적으로 운영하기 위하여 토지의 분급에 주안점을 두었다. 또, 국가 재정의 확보를 위해 일찍부터 조세 제도의 정비와 운영에 힘을 쏟았다.

국가에서는 정책적으로 농업을 장려하였으므로 농업은 전시대에 비하여 발달하였다. 그러나 농업에 의존하는 자급 자족적인 경제 구조로 인하여 상업과 수공업의 발달은 제약되었다.

토지 제도의 정비

고려의 토지 제도는 전시과(田柴科) 체제를 기본으로 하여 지배층을 중심으로 토지를 분급하는 데 중점을 두었다. 전시과란, 관직이나 직역을 담당한 사람들에게 직위와 역할에 따라 전지와 시지를 차등 있게 나누어 준 제도였다.

일찍이 태조 때에 역분전(役分田)을 분급했는데, 이것은 후삼국 통일 과정에서 공로를 세운 사람들에게 공훈에 대한 대가로 준 논공 행상적 성격의 토지였다. 경종 때에 이를 모체로 하여 처음으로 전시과 제도가 마련되었다. 이는 관료 체제의 정비에 수반하여 이루어진 것이기는 하지만, 지급 기준으로 관직의 고하와 함께 인품이 반영되는 한계가 있었다. 그러던 것이 마침내 관직만을 기준으로 하여 하나의 체계로 정비된 것이 목종 때에 마련된 개정 전시과 제도였다. 이것이 다시 문종 때에 이르러 경정 전시과로 재편되면서 고려의 토지 제도는 완비되었다.

이렇게 정비된 전시과에 의해, 문무 관리로부터 국역을 담당한 군인, 한인에 이르기까지 18등급으로 나누어 전지와 시지를 주었다. 관직 복무와 직역에 대한 반대 급부로 지급된 전시과 제도는 토지 그 자체를 준 것이 아니라 그 토지에 대한 수조권(收租權)을 지급한 것에 불과하였다. 그렇기 때문에 이 토지를 받은 자가 죽거나 관직에서 물러날 때에는 토지를 국가에 반납하도록 하였다.

관리에게 보수로 주던 과전과는 달리 문벌 귀족의 경제적 기반이 되도록 지급한 토지가 공음전이었다. 공음전은 대체로 5품 이상의 관리에게 지급하여 자손에게 세습하도록 하였는데, 이는 음서제와 더불어 귀족의 신분을 세습할 수 있도록 뒷받침해 주는 역할을 하였다.

한인전은 하급 관리의 자제로서 관직에 오르지 못한 사람에게 지급한 토지인데, 이것 역시 관인 신분의 세습을 위해 마련된 것이었다.

군인전은 군역의 대가로 주는 토지였다. 군인전은 군역이 세습됨에 따라 자손에게 세습되었다. 그리고 하급 관리와 군인의 유가족에게는 구분전(口分田)을 지급하여 생활 대책을 마련해 주었다.

한편, 왕실의 경비를 충당하기 위하여 내장전을 지급하였다. 그리고 중앙과 지방의 각 관아에는 공해전을 지급하여 경비를 충당하게 하였고, 사원에는 사원전을 지급하였다.

이 밖에 고려에는 일반 농민들이 조상 대대로 물려받은 토지로 민전이 있었다. 민전은 농민들이 생계를 유지하는 데 근간이 되었고 마음대로 매매할 수도 있었다. 전국에 있는 대부분의 농토는 이러한 농민들의 사유지인 민전으로 이루어졌다고도 볼 수 있다. 따라서, 민전은 전시과 제도와 더불어 고려 시대 토지 제도의 근간을 이루었다.

수취 체제의 확립

고려의 수취 체제는 토지 제도와 연결되어 정비되었다. 고려는 국가 재정의 토대를 농업에 두었기 때문에 대체로 토지를 매개로 하여 수취 제도가 마련되었다.

국가에 대한 농민들의 부담은 보통 조세, 공납, 역의 세 가지로서, 이것은 국가 재정의 주요 원천이 되었다.

국가는 토지를 소유한 국민으로부터 일정한 조세를 받아들였는데, 사유지인 민전의 조세율은 수확의 10분의 1이 원칙이었다. 이와는 달리 민전을 소유하지 못한 영세 농민은 국가와 왕실의 소유지나 귀족들의 사전을 빌려 경작해야만 하였다. 이런 경우 국가 소유의 토지에 대해서는 생산량의 4분의 1을, 귀족이나 양반 관리의 토지에 대해서는 생산량의 2분의 1을 지대로 바쳐야 하였다.

공납은 조세와 함께 국가 수입의 대종을 이룬 것으로, 농민이 포(布)나 토산물을 현물로 납부하는 제도였다. 국가에서는 필요한 공물의 종류와 액수를 각 고을에 할당하여 거두어들였다. 각 고을에서는 호구를 기준으로 일정한 액수의 공물을 거두었는데, 해마다 정기적으로 거두는 상공과 필요에 따라 수시로 거두는 별공으로 구분되었다. 이 공납은 농민들에게는 조세보다도 더 큰 부담이 되었다.

한편, 역은 국가가 백성들의 노동력을 수취하는 제도였다. 16세부터 60세까지의 남자를 정남이라 하여 역의 의무를 지게 하였다. 역에는 군역과 요역이 있는데, 요역은 성곽, 관아, 제방의 축조, 도로의 개수 등 토목 공사에 노동력을 동원하는 것이었다. 이 밖의 국가 수입으로는 특수 분야에 종사하는 사람에게서 거두어들이는 어염세, 상세 등이 있었다.

이러한 수취 체제는 귀족 사회가 변질되어 가면서 정상적으로 운영되지 못하고 지배층의 착취 수단이 되어, 많은 농민들이 유민화되고 농촌 사회가 동요하는 원인이 되었다.