거족적인 3⋅1 운동이 일어나자, 일제는 무단 통치로는 한민족을 지배하기가 어렵다는 것을 깨닫게 되었다. 그리하여 한민족의 문화와 관습을 존중하며 한국인의 이익을 위한다는 이른바 문화 정치를 내세웠다.
일제는 우리 민족을 회유하기 위해 교육의 기회를 확대해 준다고 선전하였으며, 한글로 된 신문의 간행을 허가하였다. 그리고 일본인만 임명되던 총독부의 관리에 한국인도 임명하였으며, 헌병 경찰제를 보통 경찰제로 바꾸어 한국인에 대한 탄압을 줄인다고 하였다.
그러나 이러한 일제의 새로운 식민지 정책은 친일파를 길러 우리 민족을 이간, 분열시키려는 교활한 정책으로서, 한민족의 단결을 억제하고 독립 운동을 막으려는 방침에는 변함이 없었다.
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사이토 총독은 ‘조선 민족 운동에 대한 대책’ (1920)에서 친일파를 귀족, 양반, 유생, 부호, 실업가, 교육가 등에 침투시켜 그 계급과 사정에 따라 각종 친일 단체를 조직하게 할 것 등 친일파 육성안 6개 항목을 내놓고 친일파 육성에 힘을 쏟았다.
