메이지 39년 2월에 통감부(統監府)가 개시된 이래, 한국 정부는 일본의 보호 하에 있으면서 정치를 한 지 4년여가 되었다. 그 사이에 일본의 제도를 모방하여 중앙과 지방의 여러 제도들을 크게 고치고, 권업(勸業), 위생(衛生), 교육 등 제반 정치의 개선을 시도한 것이 적지 않았다. 종래의 의정부(議政府)를 폐지하고 내각(內閣)을 두었으며, 【메이지 40년, 광무 11년 6월】 수원(水原)에 권업모범장(勸業模範場)을 설치하고, 경성에 대한의원(大韓醫院)을 창설하였으며, 그 밖에 보통학교(普通學校)·고등학교(高等學校) 등을 설립한 것은 모두 이때의 일에 속한다. 그러나 대세(大勢)에 밝지 못해 새로운 정치의 취지를 오해하였으며, 또는 종래에 사리(私利)를 취한 것을 일삼아 서정(庶政)의 개선을 좋지 않게 여기는 무리들은 지방에서 폭동을 일으키거나, 아니면 갖가지 음모를 꾀하여 저지시키려고 할지 몰랐다. 또 초적(草賊)들이 각지에서 횡행하고, 의병(義兵)이라고 칭하면서 양민을 괴롭혀, 국내는 하루도 조용하지 못하였다. 더구나 오랫동안 폐정(弊政)의 결과로 민력(民力)은 완전히 피폐하고 들판도 황폐해져 도저히 국세(國勢)를 만회할 희망이 없어졌다.